Hay una entidad que probablemente pocos peruanos conocen, pese a que su ámbito de control alcanza a empresas detrás de algunas de las inversiones más relevantes del país. Se llama SASAC y es la Comisión para la Supervisión y Administración de Activos Estatales del Consejo de Estado de China. En pocas palabras, supervisa algunos de los principales conglomerados estatales chinos. La OCDE ha señalado que los grupos centrales administrados por SASAC pueden comprender cientos y, en ocasiones, más de mil empresas.
¿Por qué debería importarnos? Un reciente informe del Indecopi nos da motivos. El documento explica por qué autorizó la adquisición de Minera Hampton (titular del proyecto cuprífero Los Calatos) por parte de Chinalco. Y permite mirar bastante más allá de los nombres de las compañías.
Si la discusión se repite, cabe preguntarse por qué es tan importante para estas empresas que SASAC quede fuera de su grupo económico". (Foto EFE)
Chinalco indicó que su matriz es Aluminum Corporation of China (ACC) y que esta pertenece íntegramente a SASAC. Pero sostuvo que SASAC no debía ser considerada parte de su grupo económico puesto que las empresas bajo su supervisión, argumentó, mantienen autonomía de gestión y decisión.
El Indecopi no quedó convencido. Al revisar las atribuciones de SASAC encontró algo más que una entidad pasiva. Esta puede designar y remover directivos de empresas estatales, intervenir en su estructura corporativa, modificar su composición accionaria, decidir sobre emisiones de bonos y hasta disponer su disolución. Chinalco, añade el informe, tampoco acreditó la autonomía operacional alegada. Para la Comisión, esas facultades permiten establecer la posibilidad de control y de alinear intereses.
Aquí resulta fácil pensar en el dicho popular: si camina como pato, nada como pato y grazna como pato, entonces probablemente sea un pato. Sobre todo si alguien puede escoger a quienes lo administran y hasta decidir cuándo deja de existir.
La discusión sería algo anecdótico si terminara en Chinalco. No es así. La propia empresa informó al Indecopi sobre 69 agentes económicos distintos de ella que operan en el Perú y serían supervisados por SASAC. Entre los agentes relevantes para el análisis aparecen Las Bambas y Lumina Copper en minería; Luz del Sur, Pluz Energía, Generación Huallaga, Hydro Global e Inland Energy en electricidad; y Cosco Shipping Ports Chancay en infraestructura portuaria.
La discusión tampoco es nueva. Ya en el 2023, Luz del Sur sostuvo ante el Indecopi que las empresas supervisadas por SASAC tenían independencia comercial y que el organismo no intervenía en decisiones como inversión, precios, comercialización o aprobación de proyectos. Indecopi rechazó el argumento e indicó que incluso si SASAC no ejerciera efectivamente esas facultades, bastaba con que pudiera ejercer una influencia decisiva y continua.
El Indecopi concluyó que SASAC ejercía control sobre Luz del Sur, China Three Gorges Corporation (CTG), las empresas bajo CTG y otros agentes como Lumina Copper, China International Water & Electric Corp., Cosco Shipping Ports Chancay, Minera Chinalco y Minera Las Bambas. Su conclusión es difícil de matizar: “dichas entidades formarían parte del mismo grupo económico”.
El criterio reapareció en el 2024. En otro procedimiento, según el Indecopi, Luz del Sur reconoció como controlador a CTG, pero rechazó a SASAC como controlador final. Entonces volvió a mirar hacia arriba en el organigrama. SASAC posee el 100% de CTG y, para la Comisión de Defensa de la Libre Competencia, controla a esta y, por extensión, a Luz del Sur.
Para determinar control, entonces, no hace falta encontrar un correo enviado desde Beijing ordenando qué precio cobrar mañana. La Ley 31112 pone el énfasis en la posibilidad de ejercer una influencia decisiva y continua sobre la estrategia competitiva. Así, autonomía operacional y control común no son necesariamente incompatibles.
Esto no significa que Chinalco, Las Bambas, Cosco, Luz del Sur o Pluz coordinen sus decisiones comerciales en el Perú. Los informes no prueban algo así. Tampoco que toda adquisición de una estatal china deba impedirse. Reconocer un controlador común es un insumo del análisis de competencia, no su conclusión.
La distinción es importante. La OCDE recuerda que la propiedad estatal no es problemática por sí misma, pero advierte que las empresas estatales pueden recibir o proporcionar subsidios y beneficiarse de otras políticas o prácticas ajenas al mercado capaces de afectar la competencia y el comercio. La respuesta no es presumir una distorsión, sino contar con herramientas para detectarla cuando exista.
Y para eso importa saber quién controla a quién. El propio Indecopi identifica relaciones económicas. Chinalco, Las Bambas, Raura, Cosco y otras compañías aparecen como usuarios libres de electricidad, mientras Pluz, Luz del Sur, Generación Huallaga, Hydro Global e Inland figuran del lado de la generación o distribución. No prueba coordinación, pero explica por qué el organigrama importa.
La OCDE plantea, además, que las estructuras de propiedad estatal pueden ser complejas e indirectas y una definición demasiado estrecha puede dejar fuera empresas sobre las que el Estado ejerce control aun sin poseerlas directamente. Desentrañar ello no siempre es sencillo.
Esto tampoco debería convertirse en una prevención contra el capital chino. El principio debe ser el mismo para cualquier nacionalidad: si varias compañías comparten un controlador capaz de ejercer influencia decisiva, el regulador debe incorporarlo a su análisis.
Luz del Sur cuestionó el control de SASAC. Chinalco también. En ambos casos, Indecopi llegó a una conclusión contraria. Si esta discusión se repite, cabe preguntarse por qué es tan importante para estas empresas que SASAC quede fuera de su grupo económico.
Moisés Navarro Palacios es editor de Opinión de Gestión
