Nuevo golpe a la minería: buscan obligar a concesionarios a firmar contratos con informales

Su aprobación es clave porque se espera que, si se convierte en ley, el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) finalmente deje de existir desde el próximo año. Cabe recordar que se amplió la vigencia de esta herramienta hasta diciembre 2026, pero hay riesgo de que se siga extendiendo.

Lamentablemente, mientras la Ley MAPE no prospera, el Parlamento mantiene su mira en la minería, pero esta vez con un proyecto que se enfocaría exclusivamente en el oro y que ya genera alertas.

A mediados de junio, la congresista Silvia Monteza Facho, de Acción Popular, presentó una iniciativa legislativa para crear la Ley que promueve la minería aurífera pequeña y artesanal. Aunque el texto aún tendría una ruta medianamente larga que recorrer: primero debería discutirse en la Comisión de Energía y Minas y, si se aprueba, debe pasar al Pleno del Congreso; no sorprendería que en los últimos días de gestión parlamentaria se imprima velocidad sobre ciertos temas.

El proyecto de ley

La premisa es simple, el proyecto de ley plantea “[...] establecer un régimen legal excepcional y transitorio para la formalización y activación productiva en las actividades de la minería aurífera subterránea a nivel nacional [...]”. Pero, esconde un artículo que, tal y como está escrito, ha causado preocupación.

El texto de la congresista propone que los titulares de concesiones con mineralización predominantemente de oro, en las que exista presencia de mineros informales con Reinfo vigente, “celebren contrato de explotación minera a solicitud de estos [últimos] en un plazo de 60 días calendario [...]”.

Aquí se abren escenarios. Si en el plazo no se llega a un acuerdo o el minero informal no pudo ubicar al titular de la concesión, entre otros, “[...] podrá presentar una solicitud ante la Dirección General de Formalización Minera del Ministerio de Energía y Minas (Minem), para que intervenga como mediador en la celebración del contrato de explotación minera”.

Aquí es donde aparece el detalle que llama la atención. En el artículo N° 3 del proyecto de ley, se menciona claramente: “En caso de la negativa del titular de concesión minera a suscribir el contrato de explotación [...] el Estado procederá a la ejecución subsidiaria, regulada en el Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General (N° 27444), sin extinguir el titulo minero [...]”.

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Ejecución subsidiaria, la preocupación

Las alarmas se encienden porque esto significaría que el Minem —o la autoridad que este determine— asume la potestad de celebrar y suscribir el contrato de explotación en reemplazo (y en contra de la voluntad) del titular de la concesión. Es decir, el Estado ejecuta la acción que el privado se negó a realizar.

Vale decir que la Ley N° 27444 reconoce a la ejecución subsidiaria como un medio de ejecución forzoso. Y, cuando se pone en práctica, se menciona que “la entidad realizará el acto, por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado”.

Justamente, como una suerte de “compensación”, el artículo 6º del proyecto establecería que, en estos casos de ejecución subsidiaria, el Estado fijará condiciones “a favor” del titular de la concesión. En concreto, se impondría una regalía en beneficio suyo equivalente al 5% del valor bruto de la venta si el oro se vende a plantas certificadas, o del 10% si se vende a compradores no certificados.

Miguel Ángel Soto, socio de Philippi, Prietocarrizosa, Ferrero Du & Uria (PPU), reconoció a Gestión que en la práctica ya se ha incentivado, a través de la Dirección General de Formalización del Minem o de los gobiernos regionales, que cuando haya un minero con inscripción vigente en el Reinfo en una zona, se llame al titular de la concesión para tratar de acercar a las partes.

“Pero, lo que dice el proyecto es que en caso el titular se resista o no quiera firmar el contrato, el Estado sustituya y firme por el concesionario con el tercero. Este punto es inconstitucional y no resultaría válido”, remarcó Soto.

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A su consideración, el texto no toma en cuenta que una concesión minera tiene dos aspectos. Uno es el título habilitante, una suerte de autorización administrativa. Pero, no se queda solo en este nivel: también es un bien patrimonial.

“Tal es así que una concesión minera puede ser transferida, cedida, hipotecada, gravada, porque es un bien patrimonial. El titular es propietario de los recursos que eventualmente se extraigan de la concesión. La propuesta de que el Estado sustituya al titular minero para firmar un contrato de explotación y cederle un área al minero informal es totalmente arbitral. Se afectaría el derecho patrimonial de propiedad del titular minero", explicó el abogado.

Soto analizó no solo la consecuencia, sino también la fórmula que proponen para lograrlo. Como se mencionó, la iniciativa legislativa plantea una sustitución administrativa que es un mecanismo de ejecución forzada, pero en realidad no aplica a la celebración de un contrato privado.

“Las sustituciones [se aplican], por ejemplo, en estos casos: si construiste una reja sin autorización municipal y el propietario [debe retirarla], pero no lo hace, el Estado efectúa la acción y luego ‘pasa la factura’. O si ocurre un tema ambiental y está pendiente una remediación, pero el titular minero no lo hace, el Estado ejecuta y le entrega la factura”, dio ejemplos.

Se debería insistir con Ley MAPE y no otros proyectos

Frente a lo mencionado, Gestión también conversó con Luis Miguel Incháustegui, exministro de Energía y Minas, para conocer su percepción sobre esta iniciativa: “Lo que corresponde es, en realidad, promover la Ley MAPE que el Gobierno, en particular el Minem, ya presentó al Congreso de la República el año pasado. Lo entregó luego de conversaciones multisector donde participaron los actores interesados”.

Incháustegui recordó que la propuesta para una Ley MAPE establece, por ejemplo, una ruta para que se llegue a acuerdos con concesionarios, la eliminación del Reinfo y un sistema de monitoreo y trazabilidad para saber desde dónde se extrae el mineral y hacia dónde va.

“Sin embargo, esta nueva propuesta quiere favorecer solo a los mineros artesanales de oro y, es algo extraño porque plantea que, si no se llega a un acuerdo [entre los titulares de la concesión y los mineros informales], prácticamente se impone el derecho del minero artesanal”, refirió a este diario.

El exministro insistió que hay un porcentaje de concesionarios que no quieren llegar a un acuerdo con el minero informal, aun cuando ambos son de la misma escala. “Hay que decirlo, no es que la gran o mediana minería tengan todas las concesiones. Pasa por un tema de entendimiento entre las partes y eso se ha trabajado en el proyecto de Ley MAPE que se quedó olvidado”, finalizó.

Mercurio cero. En otra parte del proyecto, se plantea que quede totalmente prohibido el uso de mercurio en la minería aurífera convencional. “Esta infracción administrativa es de carácter insubsanable”, se lee. De darse el caso, se subraya que el uso de mercurio constituye una condición resolutoria expresa de los contratos regulados.

¿Fin de un “escudo legal”?

Otro punto que merece análisis es la cuarta disposición complementaria final planteada sobre la conclusión de la exención de responsabilidades penales, civiles y administrativas.

Actualmente, el Decreto Legislativo N° 1293, que declara de interés nacional la formalización de las actividades de la pequeña minería y minería artesanal, en su artículo 4, inciso 4.5, menciona que “los sujetos que realizan actividad minera en zonas permitidas y que no forman parte del proceso de formalización minera establecido en el Decreto Legislativo Nº 1105 y su normativa complementaria, o que no se inscriban en el Reinfo, se les aplica las medidas y/o sanciones de carácter administrativo, civil y/o penal que correspondan".

Ahora la iniciativa legislativa plantea que esto quede sin efecto. Es decir, cualquier sujeto que realiza actividad minera, esté o no en el Reinfo, podrá ser procesado, si así lo amerita, por el delito de minería ilegal. Se entiende que cualquier infracción administrativa, civil o penal ya no estará congelada o perdonada solo por estar “en vías de formalización”.

Sin embargo, hay que leer con cuidado. Si bien se busca eliminar esta suerte de exención, también se propone que cualquier proceso penal, administrativo o civil que avanzó y contravino el artículo 4 del D.Leg. N° 1293 concluirá automáticamente, salvo que “el Ministerio Público, la Procuraduría General del Estado o la autoridad competente puedan acreditar indubitablemente el origen ilícito del mineral incautado” en un plazo de solo 30 días.

Para Soto, de PPU, la propuesta es ambigua. “Aun cuando pretende ser más fuerte hacia adelante, termina incluyendo una fórmula para que hacia atrás se dé una suerte de amnistía", finalizó.

SOBRE EL AUTOR

Whitney Miñán

Editora de Economía y coordinadora de ESG del diario Gestión. Licenciada en Ciencias de la Comunicación. Con casi 10 años de experiencia profesional en el rubro.