Cuando se habla de inversión pública en el Perú, hay dos dificultades que han estado siempre presentes. Una de ellas es la “subejecución” de los recursos, es decir, que cada año no se ejecuta todo el dinero presupuestado. La segunda es la famosa “calidad del gasto”, que implica ver si los proyectos realmente traerán beneficios a la sociedad.
Al hilar más fino sobre la base de la información de los proyectos de inversión pública (dada a conocer en el portal de datos abiertos del Gobierno), se encontró que existe un tercer problema, que podría ser incluso más relevante que los dos anteriores. Se trata de proyectos que quedan descontinuados, es decir, obras que entraron en fase de ejecución en años previos, han recibido recursos, se ha utilizado ese dinero, pero no han completado su ciclo de inversión.
Un informe de ReAcciona, una iniciativa del Instituto Apoyo y el Consejo Privado de Competitividad (CPC) con respaldo de Instituto Bicentenario, reveló que en este 2024, unos 12,122 proyectos no recibieron presupuesto para continuar con su ejecución, a pesar de que el año pasado sí tuvieron recursos y su avance financiero no había superado el 80%.
Esta cartera de proyectos tiene un costo total estimado actualizado que ronda los S/ 64,700 millones y, al cierre del 2023, se habían ejecutado casi S/ 4,200 millones en estas obras, es decir, el 0.4% del PBI.
Esto implica dinero de todos los peruanos que ha sido utilizado en avanzar inversiones que han quedado descontinuadas y, por lo tanto, existe el riesgo de que puedan convertirse en un costo hundido y que esta infraestructura y servicios no logren el cierre de brechas para la población.
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En la puerta del horno
Es importante hacer énfasis en que, para este análisis, se consideró el “avance financiero acumulado” de los proyectos de inversión, que incorpora el uso de los recursos para la elaboración del expediente técnico, así como en la ejecución física de la obra.
Además, se excluye los proyectos con avance financiero superior al 80%, debido a que estas inversiones ya estarían en la última etapa de la fase de ejecución y tendrían pendiente temas administrativos, como la liquidación. Los proyectos con avance superior al 80%, que serían aquellos que están “en la puerta del horno” serían materia de un análisis posterior.
De toda la cartera bajo análisis, resalta que el 92% del monto total (es decir, unos S/ 59,346 millones) son proyectos que no han llegado al 30% de avance financiero, que se distribuyen en 10,125 obras. En estos proyectos de relativamente poca ejecución se habían invertido unos S/ 1,057 millones al cierre del año pasado. De esto se desprende que serían proyectos que estarían a nivel de expediente técnico.
Mientras tanto, registrando entre 30% y 50% de avance financiero, hay solo 545 proyectos. Sin embargo, en ese reducido número de proyectos hay recursos ya utilizados que totalizan S/ 821 millones, una cifra cercana a lo ejecutado en la gran cantidad de obras con menor avance. Esto se debería a que en este nivel de avance ya se registra ejecución física de los proyectos.
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Finalmente, los datos revelan que hay 1,452 proyectos más cerca de “la puerta del horno”, es decir, aquellos con un avance financiero superior al 50%, pero que no excede el 80%. En estas obras se han invertido S/ 2,286 millones, de un costo total de la cartera estimado en S/ 3,346 millones, es decir, un porcentaje promedio de avance del 68%.
Uno de estos proyectos cercanos a la puerta del horno es la construcción del camino rural San Luis – San Cristóbal, en Pozuzo, que está a cargo del Gobierno Regional de Pasco. Se declaró viable en el 2008 con un costo de inversión estimado en poco más de S/ 5 millones. Inició su ejecución en el 2020 y su costo actualizado alcanza los S/ 26 millones.
La última vez que se ejecutaron recursos en esta obra fue en octubre del 2023 y ya se han desembolsado más de S/ 20 millones, es decir, tiene un avance del 80%. Sin embargo, este año no ha recibido presupuesto y, por ahora, es una incógnita si se cumplirá con la fecha estimada de fin, que está programada para noviembre del 2025.
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Divergencias
Poner la lupa sobre estos poco más de 12,000 proyectos descontinuados revela que la gran mayoría (10,408) están a cargo de los gobiernos locales, cuya cartera tiene un costo estimado ligeramente superior a los S/ 37,135 millones. El Gobierno nacional (979 proyectos) y los gobiernos regionales (735 obras) tienen un número significativamente menor de inversiones descontinuadas y unas carteras de S/ 12,435 millones y S/ 10,187 millones, respectivamente.
Es pertinente notar que los proyectos descontinuados presentan divergencias particulares entre las regiones. Por ejemplo, mientras Áncash y Lima concentran la mayor cantidad de obras en esta situación (1,156 y 1,097, respectivamente), la Región Junín es, de lejos, la que tiene la cartera más costosa de inversiones sin continuidad, con más de S/ 15,202 millones del total de S/64,000 millones a nivel nacional. Le sigue Lima con S/ 4,760 millones.
Mientras tanto, Lima es la que tiene la mayor cantidad de dinero que ya se invirtió en obras que no han seguido avanzando, con más de S/ 610 millones ejecutados.
A nivel de funciones se evidencia que transportes concentra la mayor parte de los proyectos descontinuados, tanto en número, como en monto de la cartera y en cuanto a costos hundidos.
Es interesante notar que la función Cultura y Deporte tiene casi el triple de proyectos sin continuidad que la función Salud, pero tienen carteras que implican montos muy similares en inversiones.
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Dificultades
El hecho de que cerca del 84% de los proyectos sin continuidad no superen el 30% de avance financiero acumulado sugiere que existen dificultades a la hora de llevar los expedientes técnicos a las obras físicas, comenta la coordinadora regional de ReAcciona, Pía Quispe Lozano.
La especialista observa que la normativa vigente señala que el expediente técnico tiene una vigencia máxima de tres años contados a partir de su aprobación o de su última actualización.
“Transcurrido ese plazo, si no se ha iniciado la ejecución física del proyecto de inversión, la unidad ejecutora de inversiones debe actualizar el expediente técnico o el documento equivalente, a fin de continuar con su ejecución”, precisa.
Sin embargo, si existiera alguna modificación en la concepción técnica del proyecto o si la unidad formuladora, que se encarga de realizar los estudios de preinversión y verificar si el expediente y el perfil tienen consistencia, determinara que el proyecto ha perdido su concepción técnica, correspondería pasar a su cierre.
Aquí los proyectos se convertirían en costos hundidos, pues se han usado recursos desde su concepción, y finalmente no logran cerrar brechas al no atender necesidades de la población.
Este tipo de proyectos que alcanza la fase de ejecución y pierde continuidad por alguna razón se puede identificar porque terminan ejecutando un porcentaje relativamente bajo de su costo total actualizado, recuerda Quispe Lozano.
“Gestión tras gestión, se crean nuevos proyectos mientras que no se terminan los proyectos previamente formulados, inflando las carteras de inversiones de las entidades”, comenta la especialista.
Es clave anotar que, desde el 2017, el país cuenta con los principios rectores del Invierte.pe, cuya óptica es priorizar proyectos que ayuden a cerrar las brechas de las que adolece la población, con un enfoque territorial. Así, un mejor planeamiento y visión de qué proyectos se requieren y se complementen entre sí para potenciar el desarrollo de cada localidad.
Es indispensable formular y ejecutar proyectos de inversión que logren cerrar el ciclo de inversión para contribuir al cierre de brechas y evitar los costos sociales que afecta de manera directa en la población.
“Aterrizando en el olvido”
Por Luis Fernando Alegría, Economista Jefe de ReAcciona
Poner la lupa en estos proyectos descontinuados nos permite tener una idea más clara de qué puntos de dolor no se están aliviando, a pesar del fuerte costo hundido que implica haber avanzado obras que no se terminaron.
Un ejemplo cruento de esto es el proyecto para mejorar los servicios de salud en Máncora. Este proyecto fue aprobado en el marco de la Reconstrucción con Cambios, es decir, infraestructura destruida durante el fenómeno de El Niño de 2017. Su último costo estimado era de S/ 47.4 millones y, entre el 2017 y 2021, se ejecutaron poco más de S/5.2 millones. En mayo de 2021 se paralizó la obra con nulidad del contrato de ejecución, y hasta la fecha sigue en el olvido.
Otro ejemplo es un tramo de la nueva Carretera Central en Junín. El costo del proyecto supera los S/11,500 millones y, entre el 2021 y 2023, se ejecutaron más de ¡S/149 millones! en esta obra. A fines del año pasado el MTC solicitó el cierre del proyecto, a pesar de no estar culminado, alegando un “cambio de concepción técnica”.
Estos son solo dos casos de los más de 11,000 que están en esta situación de olvido. Mientras tanto, el cierre de brechas para aumentar el bienestar de la población se mantiene en un lento (muy lento) compás de espera.
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