¿Qué hace falta para prevenir construcciones informales y formales en riesgos naturales?

Para empezar a hablar sobre desastres naturales y como tener una cobertura jurídica adecuada se debe empezar a revisar los riesgos, explicó Orlando Vignolo, profesor de derecho administrativo de la Universidad de Piura.

“El gran problema en Perú es que todo lo queremos empezar a construir desde el techo, no desde la base. La base es poder revisar en temas ambientales, urbanos y de contaminación, cuáles son los riesgos respecto a los desastres naturales. Y eso luego lo tienes que meter en la planificación urbana y en la planificación de organización territorial para poder terminar haciendo las actividades que están ligadas al tema constructivo, la actividad de contratación administrativa y también las actividades ligadas a bienes públicos”, explicó.

Es decir, el primer instituto jurídico que se requiere re-estudiar en el Perú es el riesgo. Y sobre todo saber cuál es el riesgo imprevisible ligado al tema de desastres naturales, aseguró.

Informalidad vs riesgo

¿Qué hacemos con temas reales como las construcciones en la municipalidad de Chosica que han sido formalizadas?

Se debe expropiar. No queda de otra. Se debe re-afectar a la gente. Hay ciertas cosas que se hacen. Se hacen de manera flexible o con disciplina fuerte. Y eso en cualquier parte del mundo se tiene que hacer. Sí sabes que una persona está instalada en zona de quebrada, no puedes dejarla vivir ahí. El derecho a edificar en ese espacio es mortal para ellos, mortal para el interés público y hasta te puede generar responsabilidades patrimoniales.

¿De eso trata todo esto? ¿de una reasignación necesaria?

Ese es un tema. Hay otros asuntos también de reforestaciones; y en esos espacios donde el río pasa, donde las inundaciones crecen, donde hay riesgos de desborde, lo que se tiene que construir también son infraestructuras complementarias como la implementación de árboles urbanos, la necesidad también de trabajar espacios públicos diferentes. Y evidentemente darle una racionalidad a los bienes públicos, sobre todo a las vías urbanas. Eso es algo que en el Perú todavía no entendemos bien. Son efectos concretos, ya que me preguntaste sobre casuística, para que se entienda porque es necesario empezar desde el riesgo para terminar en actividades concretas.

¿Cómo empezamos entonces?

Estudiando el riesgo. Sabiendo cuales son los riegos imprevisibles y cuáles son previsibles. Y en lo que no es imprevisible empezar a darle una planificación específica. En lo que es imprevisible, y hay avance de ciencia, tienes que darle una planificación diferente, evitando hacer algunos ejercicios constitucionales como la construcción o la edificación en esos espacios. También estudiar las causas, que eso es algo que en Perú no entendemos. Hace poco hubo la erupción de un volcán, recién estamos empezando a estudiar este tema, que efectos contaminantes produce esta erupción, y a pesar de eso no se le saca a la población de esa zona. Incluso existiendo un sistema de gestión de riesgos que obliga a la población a salir de ahí. Entonces en el Perú no faltan más normas, sino cumplirlas. Y del lado de los ciudadanos asumir la libertad con responsabilidad, algo que todavía no entendemos.

¿Quiénes serían los llamados a encargarse de este análisis de riesgo y cómo sería operativo? Sí no faltan normas, ¿qué es lo que faltaría para que el análisis se cumpla?

Tenemos una administración pública que ya está involucrada en asuntos de riesgo y un sistema creado por ley. El Indeci estaría llamado a ser el primero en evaluar cierto tipo de riesgos respecto a desastres naturales. Pero ahora se le ha dejado de lado prácticamente, porque se ha creado una nueva administración pública llamada Agencia de la Reconstrucción, que ha tomado un papel protagónico en planificar riesgos. Pero no lo está haciendo.

Lo único que está trabajando es preparar proyectos para reconstruir. Muchas veces sin tomar en cuenta que, sí vuelve a reconstruir en esas zonas, los riesgos que no son tan imprevisibles van a volver a ocurrir. Entonces hay que reordenar quien es el que asume el principal papel planificador. Creo que el Indeci tiene la capacidad porque ya tiene muchos años de trabajo, de poder empezar a hacer la planificación de riesgos en todos los territorios, sobre todo urbanos del país. Y luego, creo que hay algo que tiene que ver con nuestro centralismo, la idea de despreciar lo municipal. La única formar de poder acometer de mejor manera los asuntos de ciudades y de asentamientos urbanos, es dándole fortaleza a las municipalidades. Ese tema en el Perú no está desarrollado y para eso hemos traído la experiencia colombiana a la Universidad de Piura, que es la más avanzada en urbanismo sostenible en el lado del Pacífico. Los profesores invitados de la Universidad del Externado nos contaban por ejemplo del desastre volcánico que tuvieron en Armero (Departamento de Tolima), luego de lo cual reconstruyeron la ciudad de una manera espectacular en menos de cinco años, mediante el fortalecimiento de sus municipalidades. Esto último es un proceso que hay que empezarlo, hay que hacerlo. Tanto Indeci como las municipalidades son la base para poder construir mejor este tema.

Pero como fortalecer las municipalidades, sí por ejemplo en municipalidades como Miraflores o en Barranco se ven edificios que estaban autorizados para construirse y se han caído.

Las organizaciones son personas. Sin buenos funcionarios no puedes hacer nada. Lo único que hace el Estado es transferir recursos. Eso no sirve. Se deben crear cuerpos burocráticos bien ensamblados, aunque sean tres por municipalidad, que permitan gestionar de buena manera la planificación, y luego introducir en ella los riesgos. Sí no tienes personas, por más que tengas millones de soles invertidos, jamás vas a conseguir resultados. Entonces estamos haciendo todo al revés, utilizamos el procedimiento y los recursos como si fuera lo esencial, cuando lo que importa es que haya buenos funcionarios. Cuando uno revisa la calidad de funcionarios en el propio Estado encuentras muy pocas personas que se ocupen de revisar los asuntos de diario. Vas a la Agencia de Reconstrucción y solo son personas que se ocupan de hacer proyectos y transferir los fondos públicos, no miran el tema de la planificación. Tampoco se ocupan del tema ambiental, menos saben de urbanismo. El asunto está en especializar personas, no hay otra manera. Es trabajo y más trabajo con personas.

¿Cómo fue la experiencia colombiana a la que hace referencia?

¿En Armero? Hubo una erupción horrible que casi destruyó la cuarta parte de la ciudad. Entonces lo que hizo el Estado (y esa es la historia que le cuentan a Alan García en el 2007 respecto a la creación de una organización ocupada del desastre), fue traer equipos de planificación de diferentes ciudades colombianas, para empezar a revisar donde se tienen que asentarse o no las personas, y poder crear así una posibilidad de afrontar el riesgo futuro de erupciones. Entonces reasentaron a todas las personas en otro espacio. Esa parte afectada con la lava se dejó, se reforestó. Y luego se empezó a construir una ciudad ordenada y nueva. Quizás el tema no está en reconstruir, sino en saber construir bien. Y no necesitaron crear más administraciones públicas, con lo que tenían, fortaleciendo los Municipios pertinentes y la colaboración de un ministerio en particular (el de Fomento), se hizo todo. Se construyó, eso sí, por contratación excepcional, casi directa y sin competencia.

Ahora bien, algo que en Perú desaprovechamos son los llamados medios propios. Es decir, la utilización de convenios, encargos especiales y encargos de gestión entregados a los institutos armados, empresas públicas, para que empiecen a hacer cierto tipo de infraestructura necesaria cuando ya tienes asegurado el territorio que no tiene riesgos. Entonces en estos casos tienes que usar varias opciones y técnicas, no solamente la obra pública y la concesión.

Un convenio que no se sí tiene que ver con el tema, pero por ejemplo en los Panamericanos, la construcción de todas las sedes, fue con un tipo de convenio país y país…

Sí. Pero el tema de Panamericanos es distinto, porque en este evento se buscó proveer infraestructuras más o menos homogénea y de corte social. Unos establecimientos dedicados a los deportes. Están localizados ya en espacios donde el suelo está totalmente saneado, era superficie estatal que pertenecía a la Superintendencia de Bienes Nacionales que la transfirió al IPD para que se haga rápidamente ahí. Cuando tienes suelo con planeamiento las cosas pueden mejorar y la edificación se hace más rápido. En la reconstrucción es distinto porque son infraestructuras heterogéneas, de diferentes cortes y múltiples servicios ligadas a las primeras, por eso yo no creo que sean ejemplos comparables. He empezado a ver en la prensa especializada, la posibilidad que se le llame al señor Neuhaus y la aplicación del sistema de gobierno a gobierno para que reconstruyan las ciudades del norte. Esto podría ser una opción para ciertos tipos de infraestructura, pero no para todo. Por eso, de nuevo, se tiene que utilizar múltiples opciones… no centrarte solamente en una.

Entonces se necesita un plan integral…

Se necesitan dos cosas, pensar y trabajar, que eso no se está haciendo ahora. La verdad de las cosas es eso. Pensar bien con las mejores mentes, y trabajar duro para poder lograr las cosas y objetivos trazados. Ni uno ni lo otro se está haciendo.

¿Y cuál sería la salida entonces?

La salida sería, a mí modo de ver. Uno, planear los terrenos para las viviendas privadas ya. Esto es urgente (hay personas que siguen viviendo en campamentos). Y eso no se sabe en Lima, por ejemplo, a pesar que aparece repetidamente en la prensa local del norte. El tratamiento de esas personas es inmoral, por decir lo menos. Entonces tienes que, de una buena vez, utilizar los bienes municipales que ya tienes saneados para colocar ahí personas y poder darles al menos una vivienda de material pre-fabricado. Segundo, hay que crear –en serio- el plan de riesgos de cada ciudad. Por ejemplo, no atacar el tema del río de frente, hay que verlo como un elemento importante en medio de una planificación general de la ciudad. En tercer lugar, aplicar la subsidiariedad vertical, sí el Alcalde fracasa, el Gobernador Regional debería entrar para ayudar, porque eso es lo que falta en nuestro Derecho, técnicas de sucesión en los niveles territoriales (sí falla el nivel local va al regional, sí fracasa el regional tiene que ir al Estado). En cuarto lugar, el Presidente de la República tiene que estar al frente de la reconstrucción, porque es el único que puede hacer mover a los Ministerios, junto con su Premier. Quinto, la contratación especial del régimen de reconstrucción no ha funcionado (debemos dejar de singularizar regímenes por eventos o materias específicas). Sexto, los operadores de contratación pública peruanos están concentrados –por lo general- en Lima. No se ha descentralizado las operaciones económicas de nuestras agencias de edificación y saneamiento de bienes, y peor aún, sí tienes operadores que están muchos de ellos manchados con los problemas Lava Jato, se reduce la posibilidad de abierta concurrencia. Séptimo, es necesario potenciar los medios propios a través de los convenios con administraciones y empresas públicas importantes que tienen capacidad como la ingeniería militar (las Fuerzas Armadas tienen una gran capacidad de ingeniería para la reconstrucción, sobre todo el Ejército y la Marina de Guerra del Perú).

Y finalmente este es el resultado que estamos viendo. Sí no utilizas todas las técnicas como un arsenal o sistema de técnicas, a pesar de que la norma te permite la respectiva utilización, fracasas.

Lo que nos ha comentado es que, hay una transferencia importante de dinero, pero la ejecución, seguramente también por lo que usted manifiesta, la falta de planificación y ejecución, hace que esto no haya avanzado como se esperaba…

No tenemos muchos funcionarios preparados y especializados en el norte, y tenemos que formar. Es el gran tema que en la Universidad de Piura estamos tratando de hacer, hemos tratado de educar durante casi dos años a gente que sepa algo más de obras públicas y asuntos sobre la reconstrucción, pero solos no nos damos abasto. La Presidencia del Consejo de Ministros y el propio SERVIR debería tener oficinas acá en el norte, pero nada de eso se hace. Eso se llama gestionar la cosa pública y no lo tenemos ahora.

Finalmente, ¿cómo podría usted concluir el estado de situación actual?

Las conclusiones a las que hemos arribado en nuestro reciente seminario interno con los profesores de derecho de la Universidad del Externado, son que tenemos que abrir más el espacio conceptual y ser un poquito más inventivos. La reconstrucción puede ser una oportunidad para primero descentralizar el país de manera real. Necesitamos trasladar las capacidades al norte del país, para que las ciudades afectadas se conviertan realmente en el segundo motor del país. Se deben trasladar funciones y conocimientos a algunos funcionarios que se instalen a atender el desastre. Y por último es urgente construir y aplicar un arsenal ordenado de técnicas edificatorias ligadas siempre a la planificación (de riesgos y otros), el urbanismo sostenible y la ordenación del territorio (como un todo).