La parábola de las vacas gordas y las vacas flacas

Cuenta el libro del Génesis 41, que el faraón de Egipto vio en sueños salir del Nilo siete vacas gordas que pastaban en la orilla verde. Después vio otras siete vacas flacas que traían tal hambre que devoraban a las vacas gordas.

En la interpretación que José hace de aquel sueño faraónico, las siete vacas gordas eran anuncios de siete años de abundancia, mientras que las vacas macilentas eran anuncios de siete años de escasez y hambre. José le dice al faraón: “Escoge a un hombre sabio y encárgale recoger alimento durante los siete años buenos. Entonces la gente no se morirá de hambre en los otros siete años malos en que habrá muy poco alimento”.

El Proyecto de Ley (PL) sobre restablecimiento de las reglas fiscales que el Ejecutivo ha enviado al Congreso no sigue los consejos de José, pues respecto a la regla de déficit fiscal, el PL señala que para los años 2023, 2024, 2025 y 2026, este no podrá exceder de los niveles de 2.4%, 2.2%, 1.5% y 1.0%, respectivamente.

Si bien retornar a las reglas fiscales es positivo, el retorno no está tomando en cuenta el periodo de “vacas gordas” de las finanzas públicas. Según la última Nota de Estudios del Banco Central de Reserva del Perú sobre dichas finanzas, “el déficit fiscal anual continúa disminuyendo desde marzo de 2021 de 8.4% del PBI a 1.7% del PBI a marzo de 2022 debido principalmente al crecimiento de los ingresos tributarios”.

En efecto, los ingresos corrientes del gobierno general han crecido desde 17.3% del PBI a marzo de 2021 a 21.1% del PBI a marzo de 2022 (1). Este periodo de “vacas gordas” obedece a los altos precios de los minerales, que elevan las utilidades de las empresas mineras y consecuentemente los pagos de impuesto a la renta, regalías mineras, e impuesto especial a la minería, principalmente.

Así, los ingresos fiscales que provienen de la minería han aumentado desde 1% del PBI en diciembre de 2020 a 3% del PBI en marzo de 2021. Pero el periodo de “vacas gordas” de la recaudación también se debe a otros tres factores: (i) el alza del precio de las importaciones y los costos del transporte, que inciden en mayor recaudación de impuestos aduaneros; (ii) las utilidades que no se están reinvirtiendo y se están distribuyendo, que inciden en la recaudación del impuesto a la distribución de dividendos; y (iii) la regularización del impuesto a la renta sin precedentes, debida tanto al boom minero indicado como a que los coeficientes del impuesto a la renta para los pagos a cuenta del año pasado se fijaron con base en el año 2020, un año malo por la pandemia. Estos cuatro factores que explican las “vacas gordas” de los ingresos son todos de naturaleza temporal, como en la parábola, y estimo que representan alrededor de 3 puntos del PBI.

Siguiendo la recomendación de José deberíamos ahorrar en los años buenos.

Es por ello que las reglas fiscales deberían establecerse sin tomar en cuenta estos ingresos temporales, algo que si se buscaba lograr cuando la regla fiscal del déficit se establecía utilizando el déficit fiscal estructural (2).

De no excluirse los ingresos temporales corremos el riesgo de no ahorrar y que el gasto público crezca a la par de dichos ingresos. Algo de esto ya viene ocurriendo con el aumento de los gastos tributarios al haberse otorgado exoneraciones al impuesto selectivo a los combustibles y al IGV a algunos alimentos.

De aprobarse el PL tal como se ha enviado al Congreso el actual gobierno tendrá carta blanca para no ahorrar e incrementar los gastos, vía Decretos de Urgencia, por ejemplo, consumiéndose los ingresos temporales y eventualmente creando obligaciones de gasto permanente. Si ello ocurre, cuando las “vacas gordas” se acaben, vendrán las “vacas flacas”, los ingresos fiscales disminuirán y el déficit fiscal crecerá. A partir de ese momento, como en el sueño del faraón, las “vacas flacas se comerán a las vacas gordas”.

1. Acumulado 12 meses en porcentaje del PBI.
2. Indicador del déficit fiscal que aísla los efectos sobre los ingresos fiscales del crecimiento del PBI por encima del PBI potencial y de los precios de los minerales por encima de sus niveles promedio.