Los recursos públicos y las empresas públicas

1. La escasez es uno de los conceptos básicos alrededor del cual se construye la teoría económica. A los economistas nos preparan para optimizar el uso de recursos escasos, y de allí la importancia que le asignamos al análisis costo-beneficio. Para el Estado, la escasez se materializa –entre otros aspectos– en la limitada disponibilidad de recursos fiscales. Debido a esto, algunos proponen una reforma tributaria con el objeto de aumentar la recaudación fiscal.
2. Sin embargo, los ingresos tributarios se triplicaron más en los últimos 20 años y resulta claro que la calidad y cantidad de servicios públicos no se incrementó en la misma proporción. Sin duda, el Perú cuenta con recursos fiscales relativamente escasos, pero tiene un problema mucho más grave: el uso de los mismos. ¿Cómo escogemos cuánto asignar a educación, salud, seguridad, infraestructura, planillas, o a cubrir los déficits de las empresas públicas?
3. Como documenté en el libro “La tragedia de las empresas sin dueño. El caso Petroperú”, el análisis costo-beneficio brillaba por su ausencia en la empresa pública más grande del país. La refinería de Talara es el ejemplo más dramático al respecto. Ejecutar este proyecto destruyó valor por cerca de US$ 2,000 millones. La pérdida la estamos pagando y la seguiremos asumiendo todos los peruanos.
4. Nunca olvidaré mi primera visita al Centro de Salud Talara II como presidente del directorio de Petroperú, a donde fui a formalizar una donación de la empresa en julio de 2019. El jardín delantero del centro de salud era una gran letrina pública, mientras que las instalaciones y equipos dentro del edificio dejaban mucho que desear. Conversando con el director médico y su extraordinario equipo de enfermeras, me enteré que en la primera mitad del año habían fallecido seis mujeres en labor de parto. Ellas y sus hijos murieron debido a la falta de médicos, equipamiento adecuado y a que no se contaba siquiera con una ambulancia para evacuarlas a un centro de mayor complejidad. Tras la ceremonia, enrumbé a la refinería de Talara, tan solo a pocas cuadras de distancia, en donde el Estado estaba enterrando cerca de US$ 5,000 millones.
5. Es difícil transmitir el sentimiento de desasosiego que me embargó; solo comparto las preguntas que me hice entonces: ¿Qué estamos haciendo aquí? ¿Por qué destinamos escasos recursos públicos a construir una refinería? ¿Para financiar empresas públicas –con todos los problemas de gobernanza que tienen–, en vez de construir y operar hospitales, postas médicas o escuelas que atiendan a las necesidades urgentes de la población?
6. ¿Por qué tenemos las empresas públicas que tenemos hoy en el Perú? ¿Cuál es la lógica detrás de este portafolio de empresas? Claramente, no responde a una estrategia o visión a futuro de la actividad empresarial del Estado; más bien se explica por el hecho de que dichas empresas no llegaron a privatizarse durante los años 90. En la actualidad, FONAFE –un holding de empresas estatales– agrupa a 35 empresas (no incluye a Petroperú ni a las empresas que dependen de los gobiernos subnacionales) en más de 10 sectores productivos, con activos superiores a los S/ 100,000 millones y un patrimonio cercano a los S/ 25,000 millones. No es moco de pavo.
7. FONAFE fue creado en 1999 y desde entonces mantiene básicamente el mismo conjunto de empresas públicas. En todo este tiempo, no se ha podido consensuar cuáles de estas empresas deberían quedar dentro del ámbito estatal y cuáles no. Varias de ellas no cumplen con el criterio del rol subsidiario de la actividad empresarial del Estado y el hecho de que sean de propiedad estatal no beneficia –ni siquiera marginalmente– a la población (el caso de las generadoras eléctricas). ¿Por qué destinar recursos públicos a ellas?
8. A pesar de esto, debemos reconocer que la existencia del FONAFE ha permitido mejorar el gobierno corporativo de estas empresas y minimizar el daño que podrían haber causado actuando solas, sin un “dueño” que las supervise. El haber logrado establecer políticas presupuestales, de inversiones, de endeudamiento y de adquisiciones transversales, aunque puede haber generado ciertas rigideces administrativas, evitó destruir valor como sucedió en Petroperú. En algunos casos, la formación de grupos corporativos dentro del FONAFE, como el de Distriluz, permitió generar economías de escala y aumentar la eficiencia de su operación para proveer servicios públicos en diferentes regiones del país.
9. Sin embargo, la pregunta de fondo sigue siendo la misma: ¿por qué debemos destinar nuestros escasos recursos públicos a financiar empresas públicas, en vez de a atender las necesidades más apremiantes de los peruanos? Mientras no seamos capaces de responder esta pregunta de Perogrullo, será indispensable continuar supervisando y promoviendo mejoras en la gestión de las empresas públicas a través de instituciones como FONAFE. Esta es evidentemente una solución de “segundo mejor”, pero que es mucho mejor que la alternativa de ver proliferar a empresas públicas sin dueño comprometiendo el dinero de todos los peruanos.

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