Los gastos tributarios son los recursos públicos que el Estado deja de percibir a fin de alcanzar ciertos objetivos de política económica o social. A diferencia de los programas de gasto contemplados en el presupuesto público, los gastos tributarios no requieren que el Estado ejecute los recursos públicos para el logro de ciertas metas.
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través del Marco Macroeconómico Multianual (MMM 2024 - 2027), reconoce que su implementación disminuye los ingresos fiscales que el Gobierno puede percibir, “pues se reduce o posterga la carga fiscal a un grupo específico de contribuyentes o sectores económicos a fin de incentivar la inversión privada, apoyar a los hogares de bajos ingresos, entre otros objetivos de política económica y social”.
Pese a lo mencionado, es decir, que con los gastos tributarios se busca incentivar inversión, dar apoyo, entre otros, el mismo MMM explica que estos “suelen ser costosos y no necesariamente cumplen con los objetivos económicos y sociales para los que fueron implementados”. En cambio, considera, existe evidencia de que la asignación de gasto público directo constituye una política fiscal más eficiente y efectiva que brindar beneficios tributarios.
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¿Cuánto va a dejar de percibir el Estado? La Sunat estima que para el 2024 el gasto tributario potencial ascendería a S/ 23,854 millones, cifra equivalente a 2.19% del PBI peruano y al 12.3% de la recaudación prevista para el próximo año.
La administración tributaria realiza la estimación de los gastos tributarios, según el efecto que tendría su eliminación sobre la recaudación, bajo dos conceptos: potencial y de corto plazo. “El gasto tributario potencial estima el monto íntegro de los ingresos que el Estado debería percibir si elimina un determinado gasto tributario, asumiendo que la administración tributaria tiene la capacidad para recuperar rápidamente dicho monto a través de mayor recaudación”, se explica en el MMM.
| Gasto tributario potencial, según impuesto 1/ | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| (Millones de S/ y % del PBI) | |||||||
| Impuesto / Beneficio | % GT 2024 | Millones de S/ | % del PBI | ||||
| 2022 | 2023 | 2024 | 2022 | 2023 | 2024 | ||
| 1) IGV | 74.6 | 13,020 | 14,437 | 17,803 | 1.51 | 1.43 | 1.63 |
| - Exoneración de productos agrícolas | 18.7 | 3,885 | 4,415 | 4,464 | 0.45 | 0.44 | 0.41 |
| - Exoneración del IGV en la Amazonía | 12.9 | 2,165 | 2,207 | 3,066 | 0.25 | 0.22 | 0.28 |
| - Inafectación de la importación y prestación de servicios educativos | 6.0 | 1,665 | 1,385 | 1,420 | 0.19 | 0.14 | 0.13 |
| - Otros | 37.1 | 5,305 | 6,430 | 8,852 | 0.61 | 0.64 | 0.81 |
| 2) IR | 17.1 | 2,963 | 3,879 | 4,090 | 0.34 | 0.38 | 0.37 |
| - Inafectación de la CTS | 7.6 | 1,080 | 1,625 | 1,812 | 0.12 | 0.16 | 0.17 |
| - Otros | 9.6 | 1,883 | 2,254 | 2,278 | 0.22 | 0.22 | 0.21 |
| 3) Ad Valorem | 6.0 | 1,234 | 1,518 | 1,436 | 0.14 | 0.15 | 0.13 |
| - Devolución del drawback | 5.9 | 1,075 | 1,332 | 1,400 | 0.12 | 0.13 | 0.13 |
| - Otros | 0.1 | 159 | 186 | 36 | 0.02 | 0.02 | 0.00 |
| 4) Resto (2) | 2.2 | 406 | 520 | 525 | 0.05 | 0.05 | 0.05 |
| Total | 100 | 17,622 | 20,354 | 23,854 | 2.04 | 2.01 | 2.19 |
| 1/ Las estimaciones anuales de los gastos tributarios corresponden a la información remitida por la Sunat para la elaboración del MMM de cada año. | |||||||
| 2/ Incluye el ISC y derechos específicos | |||||||
| Fuente: Sunat. | |||||||
Gastos tributarios
Según el beneficio otorgado, los gastos tributarios suelen clasificarse en: exoneraciones, inafectaciones, devoluciones, reducciones de tasas, créditos, deducciones y diferimientos.
De acuerdo con esta clasificación, los gastos tributarios proyectados para el 2024 se concentran en el IGV (74.6%), principalmente en la exoneración a productos agrícolas y en la Amazonía; en el Impuesto a la Renta (17.1%), ante la inafectación de la CTS de los trabajadores; y en los impuestos Ad Valorem (6.0%), por las devoluciones del drawback.
| Gasto tributario potencial, según sectores 1/ | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| (Millones de S/ y % del PBI) | |||||||
| Sector | % GT2024 | Millones de S/ | % del PBI | ||||
| 2022 | 2023 | 2024 | 2022 | 2023 | 2024 | ||
| Aplicación general | 35.7 |
5,794 |
6,656 |
8,525 |
0.67 |
0.66 |
0.78 |
| Agropecuario | 29.1 |
5,568 |
6,272 |
6,940 |
0.64 |
0.62 |
0.64 |
| Intermediación financiera | 14.3 |
2,202 |
3,035 |
3,417 |
0.25 |
0.3 |
0.31 |
| Educación | 6 |
1,667 |
1,385 |
1,420 |
0.19 |
0.14 |
0.13 |
| Otros servicios | 3.8 |
269 |
627 |
918 |
0.03 |
0.06 |
0.08 |
| Hidrocarburos | 3.4 |
548 |
757 |
820 |
0.06 |
0.07 |
0.08 |
| Resto de sectores2 | 7.6 |
1,574 |
1,622 |
1,814 |
0.18 |
0.16 |
0.17 |
| Total | 100 |
17,622 |
20,354 |
23,854 |
2.04 |
2.01 |
2.19 |
| 1/ Las estimaciones anuales de los gastos tributarios corresponden a la información remitida por la Sunat para la elaboración del MMM de cada año. | |||||||
| 2/ Considera los sectores: salud, transporte, manufactura, construcción, régimen MYPE, agropecuario, agroindustria, cultura y deporte, minería y agricultura. | |||||||
| Fuente: Sunat. | |||||||
El monto estimado de gastos tributarios de 2024 representa un incremento de S/ 3,500 millones (0.7% del PBI) respecto a 2023, debido principalmente a las exoneraciones del IGV, se menciona en el MMM.
“Siempre lo que hemos querido es bajar ese gasto tributario porque es una manera ineficiente de beneficiar a los distintos sectores. Lo que sucede es que cuando das exoneraciones o beneficios tributrarios no se discrimina en función de los ingresos de las familias o la calidad de las empresas que estás ayudando, sino que se las das a grandes y a pequeñas (...) En vez de haber reducido eso, y más bien por el lado del gasto focalizar la ayuda, lo que hemos hecho es todo lo contrario”, comenta Alfredo Thorne, exministro de Economía y Finanzas.
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Según lo estimado por la Sunat, en 2024, el 65.8% de este incremento estaría explicado por el mayor efecto de las exoneraciones del IGV a la Amazonía, debido al crecimiento de la actividad productiva de las regiones amazónicas; insumos agrícolas ante el incremento del valor de las importaciones de fertilizantes; y los servicios de crédito efectuado por bancos por el incremento de las ventas no gravadas.
“El peor subsidio es el del IGV porque es un impuesto en cadena. ¿Qué quiere decir? Si yo vendo, lo que haría es pagar IGV sobre mis ventas y después recuperar IGV sobre mis costos. Y en realidad el impuesto es la diferencia de los dos. Entonces, cuando beneficias a uno, podrías perjudicar a alguien más”, explica Thorne.
El incremento para el próximo año también se explica por la incorporación de nueve gastos tributarios que no estaban contemplados en la estimación de 2023, asociados esencialmente con la aplicación de la tasa diferenciada de 10% del IGV a restaurantes, hoteles y alojamientos turísticos.
Para aterrizar el monto que el Perú dejaría de percibir producto del incremento de los gastos tributarios en 2024, se puede decir que son equivalentes al 25% del presupuesto de las pensiones, al 13% del presupuesto de la educación básica regular y al 13% del presupuesto del sector salud.
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Álvaro Arbulú, socio de Tributación Financiera de EY Perú, considera que las exoneraciones o beneficios tributarios no deberían ser vistas como algo negativo. “No necesariamente una exoneración tributaria hay que verla como algo negativo para los fines económicos del Gobierno porque puede perseguir finalmente un incentivo para el desarrollo de ciertos sectores”, destaca.
Resaltó, por ejemplo, la exoneración a las rentas que generan las asociaciones sin fines de lucro, la exoneración para los créditos de fomento a través de intermediarios financieros, la exoneración a las ganancias por ventas de valores en la BVL, entre otros.
“El logro de los objetivos de los beneficios tributarios depende del tipo de mercado en el que operan. Es así como, su poca efectividad es más evidente en mercados imperfectos, poco competitivos y con alta informalidad como el nuestro; pues bajo estas condiciones dichos beneficios terminan siendo regresivos y benefician en gran medida a los contribuyentes de mayores ingresos”, de destaca en del MMM.
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Un extra a la espera
En el análisis del MEF a través del MMM, se menciona que los gastos tributarios suelen perpetuarse sin realizar un análisis costo-beneficio que evalúe el cumplimiento de los objetivos para los que fueron creados.
Por ejemplo, en 2023 culmina la vigencia de cinco gastos tributarios que, de no prorrogarse, la recaudación fiscal de 2024 se incrementaría en S/ 225 millones (0.02% del PBI). “A la fecha no existen estudios que evalúen la efectividad de los mismos, a pesar de que existe una normativa que exige la evaluación de impacto (que debería realizarse por lo menos un año antes del término de su vigencia); así como la evaluación de su contribución al incremento de las inversiones o la generación de empleo directo”, dice el texto del Marco Macroeconómico.
Al respecto, ambos expertos coincidieron que se deben revisar los gastos tributarios. Sin embargo, Arbulú subraya que se debe entender que no necesariamente los resultados tras la aplicación de algún beneficio tributarios se ven en el corto plazo. “No se puede ver los beneficios de un año a otro, se ven de largo plazo”, dice.
| Gastos tributarios estimados que vencen en 2023 | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| (Millones de S/, % del PBI y % de la recaudación) | |||||
| Tributo | Descripción del beneficio | Tipo de gasto | Estimado potencial 2024 1/ 2/ | ||
| Millones de S/ | % del PBI | % de la recaudación 3/ | |||
| IGV | Importación y venta de libros y productos editoriales - Ley de democratización del libro | Exoneración | 184 | 0.02 | 0.10 |
| IRPJ | Depreciación especial por los efectos económicos de la Covid-19 | Diferimiento | 26 | 0.00 | 0.01 |
| IR | Exoneración a las rentas provenientes de la enajenación de valores mobiliarios | Exoneración | 13 | 0.00 | 0.01 |
| IGV | Ley de democratización del libro - Reintegro Tributario | Devolución | 1 | 0.00 | 0.00 |
| IGV | Régimen Especial de Recuperación Anticipada para la MYPE | Diferimiento | 1 | 0.00 | 0.00 |
| Total | 225 | 0.02 | 0.12 | ||
| 1/ El efecto en 2024 de los gastos tributarios que vencen en 2023 se realiza bajo el supuesto de que estos beneficios serán prorrgados. | |||||
| 2/ Considera los supuestos macroeconómicos publicados en el IAPM 2023-2026. | |||||
| 3/ Considera la proyección de ingresos tributarios del gobierno central (sin descontar devoluciones) elaborada por la Sunat para 2024 con los supuestos macroeconómicos del IAPM 2023-2026, equivalente a S/ 193,443 millones. | |||||
| Fuente: Sunat. | |||||
EL DATO. El Perú publica desde 2002 una estimación anual de los gastos tributarios. Adicionalmente, a partir de 2003 el gobierno peruano remite anualmente al Congreso de la República, junto con el proyecto de ley de Presupuesto, una evaluación sobre el sistema tributario peruano que incluye la cuantificación de los gastos tributarios y su impacto en la recaudación fiscal.
Editora de Economía y Finanzas del diario Gestión. Licenciada en Ciencias de la Comunicación. Con 9 años de experiencia profesional en el rubro.
