Waldo Mendoza: “Una política tributaria de elevación de impuestos sería contraproducente”

El Consejo Fiscal (CF) acaba de emitir un documento sobre el panorama de la economía nacional, en esta coyuntura de pandemia por el COVID-19. ¿Qué nos espera?

En primer lugar, en un escenario de tanta incertidumbre es casi imposible hacer proyecciones por eso que muchos Banco Centrales en el mundo, muchos ministerios de Economía en el mundo no las hacen, como es en nuestro caso, el MEF y BCR. Por eso que nosotros en el CF hemos preferido plantear escenarios, es decir, resultados que pueden darse bajo ciertas condiciones y supuestos, y no hemos estudiado cuál de estos escenarios es el más probable.

¿Y cuáles son esos escenarios?

Nuestros escenarios tienen que ver con la evolución de la economía mundial y la evolución probable interna de los días de trabajo que se puedan perder como efecto de las políticas de distanciamiento físico, llámese cuarentena. En el escenario mundial, trabajamos con dos supuestos, uno donde la economía mundial cae este año en 3.8%, el PBI de nuestros socios comerciales cae 3.5%, y el precio de nuestras exportaciones cae 8%. Y otro, más dramático, donde el PBI mundial cae 6.2%, el PBI en 6%, y los precios de exportaciones peruanas en 12%.

El FMI proyecto en abril una caída de 3.3% en la economía mundial, que se parece mucho a nuestro escenario un poco más optimista. Recientemente, estas cifras han ido ajustándose, el BM proyectó ayer que el PBI mundial se caería 5.2% en este año. Y el Consensus Forecast dice que el PBI mundial se caería a 6.2%, que se parece mucho a nuestro escenario más exigente.

¿Y cuál es el escenario local que asumen?

El lado local es la parte que más trabajo ha costado. La estimación se basa mucho en qué se espera de la evolución de la epidemia durante este año, ahí tenemos cuatro escenarios. Un escenario es que se pierde 25% del total de días hábiles del total del 2020; otro escenario donde se pierde 29%; otro escenario con 33%; y otro escenario con 41%. Estos escenarios se construyen en parte observando los días de cuarentena obligatorio o como el que estamos estos días, y también el funcionamiento de los sectores. Hemos seguido la metodología del FMI.

¿Y bajo esos supuestos qué podría pasar en la economía peruana?

Encontramos que este año, en el escenario menos exigente, el PBI caería 10% y en el más exigente en 20%, como producto del choque externo internacional, y como producto del choque doméstico que implica las políticas de distanciamiento físico (cuarentena). En su informe de abril, el FMI proyectó para la economía peruana una caída del 4.5%. El BM en días atrás dice que se podría caer 12%. Y el Consensus Forecast, que podría caerse en 15.5%.

En cualquiera de los cuatro escenarios habría una caída del PBI muy grande. En el primer escenario sería un poco menor que la que registró la economía peruana en 1989. En todo el resto de escenarios, sería la caída del PBI más grande desde la Guerra con Chile, son caídas fuertes, importantes y no sabemos cuándo estos escenarios se van a hacer efectivos.

¿Y como nos iría el 2021?

Respecto al PBI del 2021, eso es más complicado hacer. Pero solo como un elemento para la discusión hemos presentado también escenarios para el 2021 de crecimientos entre 0.5%, el peor escenario, y 7.3% el mejor escenario. Solo en el caso del mejor escenario, recuperaríamos en el 2021 el PBI del 2019. En todos los otros casos, la recuperación del PBI del 2019 puede ser mucho más lenta.

¿Cómo nos ha ido en crisis anteriores?

La historia peruana muestra que, los episodios de recuperación de crisis no siempre han sido rápidos. La última es la crisis de los 80´s, cuando el PBI se cayó en el 88, 89, 90 y recién en 1996 recuperamos el PBI del 1987. O sea, nos tomó 9 años recuperarnos.

¿Y qué nos dicen los escenarios construidos por el CF, respecto a resultado fiscal?

El interés esencial del CF son las finanzas públicas. Y allí, hemos trabajado escenarios de ingresos y de gasto. En el caso de los ingresos, los supuestos son evidentemente acerca del comportamiento del PBI, de los precios de exportaciones, las políticas que se han hecho desde el Gobierno para apoyar a las empresas y las familias en lo que respecta a la recaudación. Y también hemos recogido datos del 2009, que muestran que naturalmente una crisis eleva la tasa de incumplimiento del pago de tributos. Y para los gastos, asumimos gastos mayores conforme la crisis se acentúe, y menores si la crisis no se acentúa.

¿Y cuánto sería el déficit fiscal en este año y los siguientes?

Lo que encontramos en que el escenario más benigno, el déficit fiscal de este año sería de 7.2% del PBI y en el escenario más complicado, alcanzaría el 12%, una cifra parecida a la de fines de los 80. Para el 2021, es más difícil saber porque va a depender mucho de cómo acabamos este año, pero sigue siendo preocupante porque el déficit estaría entre 4.4%, en escenario más benigno, y 10.6% el escenario más complejo.

Un déficit bastante mayor a lo esperado antes de la pandemia (2%), lo que debe llevar a un mayor endeudamiento, considerando la recesión…

Este comportamiento de déficit fiscal evidente afecta a la deuda pública porque esta no es más que la deuda pública de ayer más el déficit fiscal. Por lo tanto, la deuda pública que en el 2019 ha estado cerca al 27% del PBI, ahora, en todos los escenarios, sube fuerte. En el mejor escenario sube a 35%, en el segundo a 36%, en el tercero a 40% y en el último a 42%. O sea que la deuda pública puede subir entre 9 y casi 15 puntos y sube bastante porque el PBI al mismo tiempo está cayendo.

Eso implica que en el 2021 la situación no va a mejorar con respecto a la deuda pública, más bien tiende a empeorar. Más bien hablamos de escenarios donde la deuda pública oscila entre 36 y + de 50% del PBI.

Entonces el panorama es negro en el campo fiscal peruano…

El panorama fiscal en el Perú y todo el mundo es súper complicado, antes de la crisis nos vanagloriábamos y había justificación para decir que teníamos una gran solidez macroeconómica, especialmente una solidez fiscal y monetaria. La solidez fiscal se ha visto duramente golpeada este año, no tanto por los gastos, los gastos han subido en la medida que tenían que subir, sino por la caída brutal de los ingresos debido a la caída del PBI, de los precios de las exportaciones y a las políticas de apoyo a las empresas y a las familias, y debido al incumplimiento que seguro va a ocurrir, entre otras cosas. El caso es que vamos a tener una deuda pública que puede oscilar entre el 7% y 12% del PBI. En cualquiera de los escenarios será un déficit fiscal alto que no lo teníamos desde fines de los 80.

Adiós a la fortaleza fiscal de Perú, una de sus banderas en casi dos décadas…

Esto obliga a una reflexión. La solidez fiscal ha sido brutalmente afectada. El problema es que sea cual sea la razón, la solidez de las finanzas públicas ya es un evento del 2019, no del 2020. Terminado del 2020 no va a ser posible decir que tenemos unas finanzas públicas sólidas, por lo tanto, la tarea más importante que le espera al país es cómo hacemos para recuperar la solidez de las finanzas públicas. Dicho sea de paso, en el 2019 ya eran unas finanzas públicas menos sólidas que la que teníamos hace 5 u 8 años atrás.

¿Y por qué es importante tener una solidez fiscal?

Uno de los efectos más importantes de detener unas finanzas públicas sanas es que nuestro país puede acceder a un crédito internacional abundante y barato en el momento que lo necesite. Y también las empresas del sector financiero y no financiero. Porque en el mundo hay lo que se llama la curva de rendimientos, que es una especie de curva de referencia de tal manera que lo que le cuesta endeudarse al sector privado tiene mucho que ver con lo que le cuesta endeudarse al sector público.

El ejemplo más contundente es el de la evolución de los intereses de la deuda pública que pagaba el gobierno en 1990, cuando teníamos una deuda altísima, que era como 8% del PBI, y lo que paga en los últimos años es 1.2% del PBI. Eso significa que la responsabilidad fiscal le hizo espacio (7 puntos porcentuales del PBI) al presupuesto para que, en lugar de pagar intereses de la deuda pública, podamos destinar esos montos a otros gastos; educación, salud, infraestructura.

¿Se podrá recuperar esa solidez fiscal?

La tarea de los próximos años va a ser la reconstrucción de esas finanzas públicas. Hay que reconstruirlo reduciendo -por supuesto que gradualmente, a partir del 2021- el déficit fiscal. Hay discutir a qué velocidad, en cuánto tiempo y a qué ritmo, pero nos queda claro que déficit fiscal de 8%, 12% del PBI no se sostiene en el tiempo, ya tenemos experiencia sobre eso. Esa reducción gradual vendrá de distintos frentes. El frente de la recaudación será la más importante.

¿Cómo recuperar la recaudación?

La recaudación no se va a recuperar con rapidez, y posiblemente haya que hacer alguna política tributaria que eleve de manera sustantiva los ingresos.

Ustedes en el documento señalan la necesidad de una reforma tributaria. ¿Esta reforma la podrá hacer este Gobierno o solo la tendría que plantear?

Seguramente al MEF le faltarán manos y tiempo para dedicarse a cosas distintas como la de atender la situación de emergencia. Pero puede ir planteando, ellos conocen más que todos lo que se puede y no se puede hacer en materia de reforma tributaria; es el Gobierno el que tendría que plantear las líneas matrices; si queremos no le llamamos reforma, pero si políticas sustantivas para recuperar ingresos.

¿En esas medidas tributarias se necesitará elevar tasas para aumentar los ingresos sustancialmente?

En la coyuntura actual, hasta sería contraproducente eso. En este momento, tenemos una paralización de la economía producto básicamente de la cuarentena, pero conforme las actividades económicas empiecen a crecer un poquito más, vamos a ver el factor demanda, los exportadores se darán cuenta de cuánto pueden vender en el mundo; los productores locales podrán saber cuánto pueden vender y en esa dirección una política tributaria de elevación de tasas en esta coyuntura sería contraproducente. De esos temas estamos hablando a partir del 2021, cuando empiece la consolidación de las finanzas públicas. Entonces, en este año y el siguiente muy probablemente nos vamos a pasar con políticas de gasto, procurando que sean eficientes.

Para reconstruir las finanzas públicas también hay que disminuir el gasto público…

Esta crisis nos ha demostrado, nos ha enrostrado nuestra fragilidad terrible en el sistema sanitario, producto de las últimas décadas, hemos quedado como uno de los sistemas sanitarios más frágiles del continente que seguramente hay que reestablecer y algún gasto se necesitará para ese rubro y para algunos rubros indispensables para el desarrollo del país. Pero ese gasto público como porcentaje del PBI tiene que ir reduciéndose luego de la elevación transitoria que seguramente ocurrirá en este año y el 2021.

¿Se tendrá que restituir las reglas fiscales que hemos tenido durante mucho tiempo?

Conceptualmente debemos tener un ancla en el futuro. Un ancla como el que teníamos hace poco, que nos decía que una deuda pública de 30% del PBI como máximo, un déficit fiscal en promedio tendencial de 1%, era lo que parecía conveniente hasta antes de la crisis del Covid-19. Ahora, habrá que abrir la discusión, el MEF, planteará su discusión, su propuesta seguramente, cuál es el nivel de deuda pública al que aspiramos.

¿Y, será posible todavía el nivel óptimo de deuda sea no mayor al 30% del PBI?, ¿O, que el déficit fiscal tendencial de largo plazo sea de 1%del PBI?

Con los datos que tenemos actualmente, esa expectativa parece compleja porque el golpe que hemos recibido es duro, el endeudamiento que vamos a ver este año es grande, por eso que la deuda que va a saltar en este año a las cifras que hemos presentado en los escenarios, tendrá que bajar gradualmente hacia un limita superior que el MEF con la concurrencia de los otros sectores del Estado tendrá que establecer. Nosotros, solo como ejercicio, hemos puesto límites teóricos, sobre qué tendría que pasar con el déficit fiscal, con el déficit primario si queremos que la deuda converja otra vez a 30% del PBI. Y también hemos hecho un ejercicio teórico, qué pasaría si consideramos que un límite de 35% es el apropiado. Y aún en ese escenario, las tareas son exigentes. La tarea que tenemos hacia adelante es amplia.

Pero no sólo para el gobierno, para la gente también…

Correcto, las familias tendrán que reconstituir sus patrimonios, se han gastado su CTS, su AFP, se han endeudado, le deben a la bodega de la esquina, etc. Las empresas que también han visto caer sus ingresos han tenido que endeudarse, su deuda va a ser enorme seguramente este año y en los siguientes años van a tratar de reestablecer su patrimonio. Y el Estado igual, su patrimonio ha sido afectado y hay que reestablecerlo. Cuál es ese tamaño de patrimonio óptimo es una discusión técnica y también política porque hay que hacer políticas para llegar a ese nuevo nivel de patrimonio requerido.

¿Si asumiéramos que el límite máximo de la deuda externa puede ser mayor, cuál sería el esfuerzo para recuperar la solidez fiscal?

Suponiendo que un 35% parece un límite máximo apropiado para alcanzar en el 2028, aún en ese escenario, las exigencias son grandes, porque requerimos ahorros primarios sustantivos, que van entre 1 y 3%. Hay que recordar que el superávit fiscal primario promedio de los últimos 10 años ha sido de alrededor 0.5% del PBI. Pero, al CF por lo menos le parece que esos límites valen la pena de ser alcanzados. Lo cual nos obliga a decir que hoy más que antes, mucho más que antes, necesitamos ser responsables fiscalmente.

¿Y qué significa ser responsables fiscalmente en un contexto de pandemia y recesión?

En el CF no estamos hablando de bajar los gastos que haya que hacer derivados de la epidemia, para ese tipo de gastos, el que se necesite. Estamos hablando de otro tipo de gastos, distintos a los necesarios para la epidemia, y en muchos casos distintos a las necesidades de crecimiento económico de largo plazo del país que pueden socavar este esfuerzo inmenso que se viene hacia adelante. Y no solo eso, sino que pueden hacer imposible la reconstrucción de las finanzas públicas.

Por eso que, en nuestro comunicado, pedimos responsabilidad a los actores políticos, y eso significa no afectar las políticas de recuperación de ingresos, significa no plantear gasto público que no sea compatible con el desarrollo económico del país y las urgencias que tenemos. Ya vamos a terminar mal en este año como producto de la epidemia y sería doloroso que terminemos peor como producto de iniciativas que se eleven más aún el gasto público por encima de las emergencias que la coyuntura requiere.

El Gobierno aplicó medidas de política para contener la pandemia. ¿Se han hecho o ha faltado algo más?

Es una discusión que no la hemos tenido en el CF, pero de lo que uno lee quedan claras algunas cosas y otras no tanto. Uno, toda la información mundial que existe, por distintas fuentes, dice que el Perú ha tenido la cuarentena de las más grandes y largas en el mundo. Y hay dos discusiones abiertas, un es si la cuarentena ha sido rigurosa, por qué la epidemia no ha cedido como en otros países. La otra pregunta es más preocupante, porque cuando uno mira las proyecciones más actuales, Perú, el país con más crecimiento económico más importante en las últimas dos décadas en América Latina sería en este año uno de los países que más caería en América Latina.

¿Y por qué es así?

Una hipótesis de por qué el PBI, por o menos en marzo, abril, se cae más en el Perú que en otros países, es la cuarentena. La cuarentena ha sido estricta, y en nuestro informe los días perdidos de trabajo lo dicen claramente. Entonces, esa parte está explicada, porque las respuestas de política no han sido malas; hemos, posiblemente de una manera un poco desordenada, salido con los bonos; la política crediticia del BCR y el MEF parece que ha sido exitosa, entonces no se le puede achacar a las políticas económicas la intensidad de esta caída que es mucho más dura que en otros países. Es la cuarentena.

¿Pero la pregunta que queda es, si la cuarentena ha sido muy rígida, por qué la epidemia no ha bajado?

Esa explicación es más compleja. Una explicación es nuestro sistema sanitario. Claramente es de los más frágiles en América Latina. Dos, el porcentaje de trabajadores autoempleados en el Perú es uno de los más altos de América Latina, solo nos gana Bolivia. Naturalmente un autoempleado vive de su ingreso diario, cotidiano. Es imposible practicar la cuarentena estrictamente, tendría que llegarle unos bonos inmensos para impedirle salir. Y tres, nuestra propia pobreza, nuestro hacinamiento, todo eso, hace imposible que incluso en las cuarentenas rígidas sean efectivas.

¿Diría que la política actual, la que está siguiendo el Gobierno, va a impedir o no el impacto del covid-19 siga repercutiendo en la crisis económica que estamos teniendo? ¿O se necesita mucho más?

Le respondo ya no como presidente del CF, sino como economista. Lo que pasa es que el Gobierno luego de una de las cuarentenas más duras en el mundo, era materialmente imposible sostener una cuarentena más prolongada y por lo tanto, se ha tenido que abrir parcialmente el funcionamiento de las actividades económicas, y pareciera que en esta etapa de la pandemia, los sectores modernos, los formales no son tanto el problema porque siguiendo protocolos estrictos, posiblemente la expansión de la epidemia pueda ser controlado, pero cómo hacemos con nuestro sector de autoempleados, es imposible controlarlos.

Y no es improbable que la epidemia pueda rebrotar, es uno de nuestros escenarios en el documento del CF. Y en ese escenario qué hará el Gobierno, pregunta muy complicada. Es el dilema de corto plazo que existe entre economía y salud en un país pobre como el nuestro. En un país rico ese dilema no existe.

El CF, es lo que percibimos, tuvo una posición no tan crítica en su anterior pronunciamiento cuando el MEF dijo que no iba a dar las proyecciones de la economía en abril. Y eso que estaba normado.

Lo que pasa es que esa es una conducta habitual que han tenido los Bancos Centrales y los ministerios de Economía del mundo. Todos dejaron de hacer proyecciones porque son proyecciones que se materializan en políticas, en documentos vinculantes como el marco macroeconómico multianual. Y el MEF va a tener que hacer sus proyecciones obligatoriamente cuando tenga que hacer el MMM que ya está cerca, que se presenta en agosto (que sustenta el presupuesto del 2022).

Nosotros presentamos escenarios, porque estamos preocupados por la situación fiscal y en nuestros escenarios, entre el más benévolo y el más exigente, tenemos problemas con las finanzas públicas y consideramos que la ciudadanía debe saber sobre esos problemas, especialmente la clase política debe conocer esos problemas para actuar en consecuencia.

¿Pero no era necesario tener alguna ruta con algunos indicadores de las proyecciones que se tenían que haber hecho para este año?

Podrían haber hecho escenarios como nosotros lo hemos hecho, ahora que tenemos una cierta idea de los impactos. Cuando apareció la pandemia no teníamos ni idea, estábamos hablando que la economía peruana podría no crecer, de eso hablábamos. No había manera ni siquiera poner escenarios. Ahora la cosa está un poco más clara, en una de esas, el MEF y el BCR se animan a hacer escenarios, pero proyecciones vinculantes para el presupuesto de la república, que es lo que es el MMM, eso en julio – agosto.

Y para el CF, si tuviera que elegir dos o tres áreas donde se tendrían que adoptar medidas económicas fuertes, claras, contundentes, sí o sí, para el 2021, ¿cuáles serían?

Es la tarea de reconstrucción. En el caso de los ingresos hay que normalizar el cobro de tributos hasta donde se pueda, porque no se sabe cómo terminarán las familias y las empresas al 2021. En el caso del gasto público, dedicarse a que el gasto público en educación, salud especialmente, infraestructura, y posiblemente la inversión pública sea en el 2021 y a fines de este año, la herramienta que seguramente será la que dinamice la economía.

¿Las proyecciones del BM le parece exagerada, la de 12% de caída del PBI para Perú este año?

Eso es lo que están proyectando. Y el Consensus Forecast acaba de proyectar una caída de 15.5% para la economía peruana. Por ahí están las cifras, los escenarios, no es un escenario benigno, en ninguno de los escenarios, ni ningunas de las proyecciones que están circulando. Están también la de las consultoras peruanas, los números están por allí.

Muestra la fragilidad de la economía peruana, ¿no?

Muestra la fragilidad, la cuarentena, nuestro tamaño de los autoempleados, nuestra pobreza, nuestro sistema sanitario, porque si hubiéramos tenido un sistema sanitario fuerte, no hubiéramos necesitado una cuarentena tan estricta. Recordemos que la cuarentena la hicimos para no colapsar el sistema de salud, para eso lo hicimos.

Y lo seguimos haciendo…

Colapsó igual, lo cual dice lo frágil que era nuestro sistema sanitario. Todo eso se hace responsable. Si hubiéramos tenido un sistema sólido, no hubiéramos tenido que hacer una cuarentena estricta; si no hubiéramos tenido una cuarentena estricta, el PBI no hubiera caído tanto.