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Por Carlos Ganoza Durant*
La pandemia del Covid-19 es una amenaza gravísima no solo para la salud, sino también para el bienestar general de la sociedad.
Para ilustrar la magnitud del impacto vale la pena compararlo con uno de los peores episodios económicos que ha conocido la historia moderna: la Gran Depresión [1].
En el pico de la Gran Depresión 25% de la fuerza laboral de Estados Unidos estuvo desempleada [2]. Según una encuesta reciente de Ipsos, ya en el Perú el 25% de las personas se habría quedado sin trabajo. Y ese número podría subestimar severamente el impacto del Covid-19 sobre la capacidad de generación de ingresos de los hogares.
En este contexto las políticas públicas tienen que tener como objetivo principal minimizar lo más posible el impacto de la pandemia en el desarrollo humano. Y me refiero a desarrollo humano porque no se trata solo de un problema de salud pública ni de un problema económico, es un problema social más amplio por los efectos colaterales de la epidemia y de las medidas necesarias para combatirla.
Por eso la respuesta de políticas públicas tiene que contemplar todos los efectos sobre el bienestar de la población y la complementaridad que existe entre diferentes medidas.
El siguiente gráfico es una primera aproximación para tratar de entender mejor ese espectro de medidas posibles y su complementaridad. Esta no es una relación empírica, sino un intento por entender cómo tienen que funcionar las políticas públicas en conjunto para lograr un impacto mayor.
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Lo que el gráfico muestra es que las políticas de salud más restrictivas (por ejemplo cuarentena total de toda la población) tienen un costo social y económico para los hogares muy alto, por lo tanto deben ser complementadas con políticas sociales y económicas mucho más activas para mitigar ese costo.
Ese costo no es solo económico, es un costo de bienestar que incluye la salud, es impacto humano. Para el hacedor de políticas, este no es un ejercicio de balancear vidas versus economía, como algunos han planteado equivocadamente. En una economía como la peruana (donde un porcentaje muy alto de la población carece de protección social y es vulnerable), este es un ejercicio de balancear bienestar versus bienestar, porque para un segmento grande de la población un shock de ingresos de este tipo implica también riesgos de salud (además de menor inversión en educación y otros bienes asociados al bienestar definido de una manera más amplia [3]). Las personas que se empobrezcan por causa de pérdida de ingresos pueden ver su salud severamente afectada.
Por ejemplo, según data del MINSA, la diferencia en la mortalidad infantil en hogares entre el quintil más pobre y el anterior es de cerca de 10 puntos porcentuales [4].
La tasa de mortalidad estandarizada es 50% mayor entre los pobres versus los no pobres [5]. La edad promedio de muerte por enfermedad es menor mientras más pobre se es.
Por lo tanto, no acompañar políticas de salud restrictivas con políticas sociales y económicas mucho más activas para mitigar el impacto en los hogares puede generar un costo humano enorme.
En el extremo izquierdo del eje vertical están las políticas de salud menos restrictivas para controlar la epidemia, en torno a ese punto estarían países como Corea del Sur, Taiwan, Singapur, Holanda. A través de diferentes medidas –entre ellas el despliegue extensivo de pruebas- han logrado identificar rápidamente a personas infectadas y aislarlas, sin tener que restringir de manera masiva las actividades de la población.
Estas políticas tienen un efecto menor sobre los ingresos y bienestar de los hogares, y por lo tanto no sería necesario que sean acompañadas de medidas socio-económicas tan activas.
Vale aclarar que en ningún punto en el eje de políticas de salud existe la opción de no hacer nada. La opción de no hacer nada es desastrosa para el bienestar de los hogares desde ambas perspectivas, salud y socio-económica, como muestra un reciente estudio que comparó las políticas de distintos estados de Estados Unidos durante la pandemia de influenza en 1918–1920, y concluye que aquellos estados que se demoraron más en tomar medidas sanitarias de control de la epidemia tuvieron mayores tasas de mortalidad y un desempeño económico peor [6].
Existe por lo tanto un espectro de combinaciones de políticas de salud y políticas socio-económicas para atender la crisis sanitaria minimizando el impacto humano total. A manera de referencia, ese espectro se señala con la zona sombreada. Donde se ubique un país en este espectro depende de su capacidad para implementar estas políticas en ambas dimensiones. Un país que no tiene la capacidad de Singapur o Corea del Sur para desplegar pruebas de manera masiva y para identificar y aislar velozmente posibles focos de contagio, quizá no tiene otra opción que ir por opciones más restrictivas, y por lo tanto tendrá que acompañarlas con políticas socio-económicas más activas.
Por otro lado, un país que no tenga espacio fiscal o capacidad para implementar políticas socio-económicas quizá no debería ir por las políticas más restrictivas, sino tratar de buscar un punto medio con cuarentenas parciales, más cortas, por regiones, restricciones de movimiento, etc.
Esto implica que un Estado tendría que hacer concesiones en función de sus propias capacidades para escoger la combinación de políticas que puede implementar y minimizar el impacto humano de la pandemia [7].
El punto clave es que no se trata de un balance entre salvar vidas y salvar bolsillos, sino de un balance entre el impacto que tienen diferentes medidas sobre la salud y bienestar de la población.
El Estado peruano ha escogido claramente la opción de políticas de salud más restrictiva. Si esa es la mejor opción dada la capacidad del Estado en el sector salud, entonces para mitigar el impacto humano colateral de esas políticas es necesario implementar políticas socio-económicas más potentes.
La acción del Estado en el ámbito social y económico debe partir de la premisa de que es imposible que ningún hogar ni empresa se pueda asegurar o proteger del “riesgo pandémico”. El costo de una cuarentena y de paralizar la economía tiene que ser cubierto por el Estado y ser socializado. Eso es inevitable. No hay riesgo moral acá, porque ningún actor individual podía tomar decisiones que lo hubiesen llevado a estar en esta situación.
El Estado es, para todo efecto práctico, el asegurador de último recurso para empresas y hogares frente a una pandemia.
La acción del Estado se puede dividir en etapas, porque las medidas de salud varían en función del momento de la epidemia y eso significa que el complemento socio-económico tiene que variar también.
El gráfico siguiente ilustra este punto mostrando un escenario de cómo podrían evolucionar los dos males que combatimos: la epidemia y el shock económico.
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En la etapa de cuarentena la actividad económica de los sectores más afectados se reduce a cero o casi cero. Una vez terminada la cuarentena se siguen implementando medidas de distanciamiento social para reducir la probabilidad de una segunda ola; por lo que la actividad de los sectores más sensibles se recupera muy lentamente. Finalmente, cuando la cantidad de casos nuevos se estabiliza en un nivel muy bajo y la población ya está desarrollando inmunidad, la actividad de los sectores más afectados se estabiliza pero en un nivel inferior al pre-cuarentena, pues los hogares y empresas se siguen recuperando de un shock que ha afectado su capacidad de consumo. Este es solo un escenario, pero existe consenso entre los epidemiólogos de que es posible que surja una segunda ola y que se requiera volver a implementar medidas de cuarentena. También es incierto cuánto duraría la etapa de distanciamiento social.
Durante las etapas de cuarentena y distanciamiento social, las políticas de apoyo a hogares y empresas tienen que tener dos objetivos:
1) Evitar caídas grandes en los ingresos de los hogares que pongan en riesgo su bienestar de largo plazo
2) Evitar el quiebre masivo de negocios cuya solvencia o liquidez se ve afectada por la cuarentena. Este quiebre no solo afectaría a los hogares que dependen de esos negocios, sino también dañaría la economía al afectar activos valiosos para el crecimiento económico del país. Cada negocio solvente tiene un conjunto de activos intangibles (conocimiento, procesos, organización, las relaciones con empleados, etc.) que si desaparecen con el negocio no se recuperan rápidamente y generan un daño duradero a la capacidad de la economía para crecer sostenidamente. Una quiebra masiva también puede generar un efecto de contagio al sector financiero, creando un problema aún mayor.
Durante la cuarentena
Para el primer objetivo el gobierno peruano ya ha puesto en marcha algunas medidas oportunas como el bono para los hogares pobres, pero es necesario mucho más.
Algo importante para tomar en cuenta es que la rapidez es más importante que la precisión en esta situación. Estas medidas son el equivalente a medicina de guerra. Por eso es esperable que las medidas de apoyo no puedan tener una focalización muy precisa, y está bien que así sea porque de lo contrario llegarían demasiado tarde.
En esa línea urge el bono para las personas que dependen de actividades informales, tanto empleados como independientes y propietarios de negocios. Estas personas han visto sus ingresos reducirse a cero y la mayoría no tiene ahorros. Están en una situación de altísima vulnerabilidad. Por eso ese bono debería ser bastante mayor que los S/.380 que el gobierno ha destinado para hogares pobres. El monto debería variar por región y ser igual a la mediana de gastos de los hogares que obtienen su ingreso de actividades informales en cada región, y deduciendo gastos en los que no incurren durante la cuarentena como transporte (aproximadamente 10% del gasto familiar). En Lima eso significaría por ejemplo un bono de casi S/.1,000 por familia.
Un ejemplo de focalización rápida (y consecuentemente imprecisa) sería usar la base de datos de Reniec y cruzarla con los datos de la planilla electrónica para excluir a las personas empleadas formalmente, excluir a las familias que reciben el bono para hogares pobres según el Sisfoh, y excluir a las personas que tienen residencia en las manzanas que pertenecen al 25% de más ingresos. El resultado sería una lista de hogares a los que se puede entregar el bono (por hogar, para evitar darlo a estudiantes o personas que se dedican al trabajo familiar no remunerado).
Algunas medidas que ha tomado el gobierno hasta el momento, como la liberación de la CTS, ayudan, pero son insuficientes. El porcentaje de la población empleada formalmente con más de un año de duración es muy pequeño.
Para el segundo objetivo se necesitaría mantener a flote a las micro, pequeñas y medianas empresas formales cuya actividad haya parado por la cuarentena. Es esencial evitar que tengan la disyuntiva quebrar o despedir. Eso requeriría que el Estado cubra el 100% de su costo de planilla (con la condición de que no despidan a nadie) y el 100% de su costo de renta (o pago de hipoteca) mientras dure la cuarentena. Si las empresas pueden cubrir sus dos costos fijos más relevantes podrán seguir a flote y se podría evitar que empresas solventes en circunstancias normales tengan que cerrar.
Cubrir el 100% de la planilla es necesario por la simple razón de que estas empresas están recibiendo cero ingresos mientras dure la cuarentena. La medida del Estado de cubrir el 35% de la planilla es un buen avance, pero no podrá evitar la disyuntiva quebrar vs despedir, porque lo único que le permitirá a la empresa seguir a flote es cubrir el 100% de sus costos fijos, y los más importantes son personal y renta.
Lo mismo ocurre con las medidas de suspensión de aportes y pago de impuestos.
Para estas empresas un crédito no es la solución, porque lo que se ve amenazado por la cuarentena no es su liquidez, sino su solvencia. Estas eran compañías solventes antes de la pandemia. Pero un restaurante que tiene que cerrar un mes no podrá recuperar esas ventas, y no tendrá capacidad para repagar un crédito por más blando que sea. Por causa de la pandemia, el retorno que puede obtener por su capital invertido está por debajo de lo que hace viable el negocio. Por lo tanto se necesita subsidiar sus costos fijos para que puedan seguir a flote.
Por otro lado las empresas grandes cuya solvencia no se vea amenazada por la cuarentena sí podrían beneficiarse de créditos que las ayuden a evitar una crisis de liquidez. Para eso el gobierno junto con el BCR podrían poner en marcha programas que aseguren el flujo de crédito a empresas grandes con buena calificación crediticia pre-cuarentena. La compra directa de papeles comerciales y la compra de cartera crediticia de nuevos créditos a este segmento son dos ejemplos de medidas que se podrían implementar.
Es posible que algunas empresas grandes no puedan endeudarse más. Por eso el gobierno podría comprar deuda que tenga convenants estrictos que limiten ratios de endeudamiento a través de Cofide y reemplazarla por deuda con menos restricciones. Esta deuda podría irse haciendo más cara con el tiempo (a través de un interés escalonado), para incentivar a que las empresas la reemplacen por deuda de mercado tan pronto puedan.
Una razón adicional por la que es tan importante que las medidas estén más orientadas a las empresas pequeñas y medianas es que estas concentran el 80% del empleo en el Perú (empresas de menos de 50 trabajadores).
Post-cuarentena
Durante la etapa post-cuarentena, de distanciamiento social, el subsidio a la planilla y a la renta podría reducirse gradualmente (70% el primer mes, 30% el segundo, y el tercero se desactiva), y se podría activar un nuevo subsidio de 100% de la planilla a personal que las empresas no requieran al 100% de su tiempo. La lógica es que en esta etapa, si una empresa no tiene suficiente demanda para requerir al 100% de su personal, aquellos empleados que no sean requeridos pueden estar en casa con su sueldo asegurado, y así el Estado contribuye a facilitar el distanciamiento social (le paga a la persona por quedarse en casa) y se evitan despidos. Tan pronto la demanda del negocio se recupere la persona vuelve a trabajar y se acaba el subsidio. Esta medida se podría tomar los primeros 30 días post-cuarentena. Para esto trabajador y empleador podrían presentar una declaración jurada y ser auditados por Sunafil.
Otra medida clave durante la post-cuarentena es inyectarle liquidez a la cadena de pagos. Las empresas tendrán incertidumbre sobre una segunda ola de contagio o nuevas medidas restrictivas y la demanda de sus bienes y servicios será muy baja, por lo que para cuidar su liquidez los días de pago a proveedores se estirarán al máximo. Esto puede estresar la cadena de pagos y generar problemas financieros en empresas y sector bancario. Para evitarlo el gobierno puede empezar a comprar cartera de fondos de factoring con descuentos en función a la calificación crediticia o al nivel de riesgo de las empresas (0% para empresas AAA y 5% para empresas BB, por ejemplo). El Estado puede cobrar las facturas a través de la Sunat tan pronto la economía comience a normalizarse.
Regreso a la normalidad
Es importante prever que probablemente la batalla no termine con el control de la epidemia. Por todos los shocks que la economía habría recibido la recuperación podría ser muy lenta. Las empresas podrían estar con limitaciones de caja para invertir y los hogares también. Por el lado financiero, la depreciación cambiaria habrá afectado los balances de aquellas empresas que han emitido deuda en dólares y que tenían un descalce de monedas y pocas coberturas (según McKinsey en los últimos años las emisiones internacionales en dólares de corporativos peruanos han alcanzado el 7% del PBI [8]). Lo mismo ocurriría con compañías que tienen covenants estrictos de ratios de liquidez: se verían obligadas a ser más austeras para evitar incumplimientos. El sector financiero podría haber visto sus ratios de capital reducirse y por lo tanto sería más cauto para expandir el crédito.
Los activos denominados en dólares (como los inmuebles) tendrían también un doble shock (de menor demanda, y un mayor precio por la depreciación).
Por lo tanto, tan pronto el gobierno pueda retirar los subsidios y las medidas especiales implementadas, toca hacer reformas que mejoren el clima de negocios y fortalezcan los incentivos a invertir, trabajar y ahorrar.
El gobierno habrá terminado el combate a la epidemia agotado fiscalmente. Por eso un shock de reformas pro-productividad es lo único que podría reanimar a los espíritus animales en el corto plazo y a la vez estimular a la economía para el largo.
Será una buena oportunidad para enfrentar reformas difíciles pero indispensables para que la economía pueda rebotar rápido y mejorar su productividad. Una reforma laboral requiere un cambio constitucional para eliminar la reposición de trabajadores y dinamizar el empleo estable formal. El costo de la informalidad hoy es más evidente que nunca, por lo que también es imprescindible eliminar los subsidios a las empresas muy pequeñas y semi-formales (como el RUS y los regímenes laborales especiales), que en realidad las incentivas a mantenerse pequeñas en lugar de crecer.
Por otro lado es urgente también reformar el sistema de protección social para que las contribuciones a Essalud y al sistema de pensiones no generen un desincentivo al empleo formal.
La mejora en el clima de negocios en los sectores de comercio y servicios –los más afectados por la cuarentena- requiere limitar la maraña de trámites y regulaciones absurdas impuestas por las municipalidades y que hoy frenan miles de millones de dólares de inversión.
El fortalecimiento de la capacidad de Proinversión y cambios normativos para acelerar dramáticamente las expropiaciones de predios –el principal cuello de botella en proyectos de infraestructura- son indispensables para avanzar rápido con el plan de infraestructura, especialmente a través de asociaciones público privadas.
Cómo financiarlo
Todo esto puede significar por lo menos entre 6 y 8 puntos del PBI [9] (dependiendo de cuan larga sea la cuarentena y del tipo de medidas económicas, algunos estimados como este [10] de David Tuesta ubican el costo en un rango incluso mayor, de 10% del PBI). Es un costo gigante. El fondo de estabilización fiscal no alcanza los 3 puntos del PBI. Por lo tanto puede ser usado pero no sería suficiente. El gobierno tendría que endeudarse. Para pagar esa deuda el Estado podría recurrir a impuestos, pero eso tiene la desventaja de que podría afectar la recuperación de la inversión y el empleo. Sin embargo, el sector público peruano tiene activos no financieros equivalentes a 200% del PBI, de acuerdo con el FMI. El sector público por ejemplo tiene más de 100 mil millones de dólares en inmuebles. El Estado podría hacer líquidos esos activos gradualmente a lo largo de los siguientes años para pagar la deuda.
Este es un desafío inédito que requiere creatividad y pragmatismo para superarlo con éxito, pero también recordar que incluso la crisis más dura encierra oportunidades para que el país salga fortalecido, con más capacidad para impulsar el desarrollo de sus ciudadanos.
*Con la colaboración de Juliana Neira.
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[1] Si bien ha habido episodios de mayor desempleo en otros periodos y países, algo que comparte en común la Gran Depresión con la posible situación actual en el Perú es la desprotección social de un porcentaje muy alto de la población.
[3] Siguiendo el enfoque de capacidades de Amartya Sen, por ejemplo.
[4] http://www.minsa.gob.pe/estadisticas/estadisticas/SalaSituacional/04_Mortalidad.pdf
[5] https://www.dge.gob.pe/portal/docs/asis/Asis_mortalidad.pdf
[6] Pandemics depress the economy, public health interventions do not: evidence from thew 1918 Flu. Correia, Luck y Verner, documento de trabajo, 26 de marzo 2020.
[7] El eje horizontal, de políticas de salud, no refleja las capacidades generales del Estado para proveer servicios de salud. Italia y España, por ejemplo, tienen buenos servicios sanitarios. El eje mide las capacidades del Estado para que su aparato de salud pueda responder con efectividad a una epidemia. También es relevante en qué etapa de la epidemia se encuentra un país. Un país que ya tenga un nivel muy alto de contagios verá sus opciones de política más reducidas.
[9] Algunos datos para dimensionar el tamaño del paquete: sostener el 100% de la economía informal por un mes costaría 20% del PBI ese mes (1.6% del PBI anual), y sostener el 100% del sector comercio y servicios por un mes costaría 4.6% puntos del PBI anual. El PBI sin embargo mide solo valor agregado, las medidas que se proponen aquí implican ingresos totales por lo que costarían más).
