Mauro Gutiérrez
Escribe: Mauro Gutiérrez, presidente de la Sunass.
El Perú tiene un reto enorme: cerrar la brecha de acceso al agua potable. Al 2023, unos 3.1 millones de peruanos viven sin acceso a este servicio esencial, de los cuales más del 50 % se encuentra en las zonas urbanas.
La conexión de agua y alcantarillado para un hogar puede costar entre S/ 50 mil y S/ 90 mil, lo que implica una inversión de S/ 120 mil millones para cerrar la brecha actual.
Una premisa detrás de la reforma planteada por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) es que las actuales tarifas son insuficientes para el cierre de la brecha y, además, que han generado la quiebra de las empresas.
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Al respecto: si consideramos las inversiones que se pueden financiar solo con tarifas –actualmente ascienden a S/ 800 millones al año– tendrían que pasar 150 años para cerrar la brecha, asumiendo que se ejecuten los proyectos al 100% y la población no crezca.
A nivel internacional, el cierre de brecha en agua y alcantarillado se ha cubierto principalmente con inversión pública y no con tarifas, como lo demuestran los casos de Chile y Alemania. La tarifa, por su parte, ha servido para financiar la operación y mantenimiento de la infraestructura y como incentivo para hacer uso eficiente del recurso hídrico.
El cofinanciamiento de la inversión por parte del Estado no es nuevo. Por ejemplo, la mayoría de infraestructura de transporte a nivel mundial es financiada parcial o totalmente por el Estado, situación similar se presenta en el sector de agua potable y saneamiento. De este modo, el cierre de brechas debe ser una meta crucial del gobierno central y se debe evaluar si corresponde a las empresas prestadoras (EP) cerrar brechas o solo dedicarse a la prestación del servicio.
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Con respecto al supuesto quiebre de las empresas, no es correcto señalar que están sin recursos para operar. Si bien durante el periodo del covid-19 hubo un impacto financiero negativo en los ingresos de las EP debido a la suspensión del pago obligatorio de la factura de agua, esta situación cambió a partir del 2022, cuando sus ingresos sí les permitieron volver a cubrir sus costos de operación y mantenimiento.
Ese es el caso de Sedapal, que en los periodos 2022 y 2023 registró utilidades superiores a los S/ 400 millones y S/ 470 millones, respectivamente. Esta última cifra equivale al 17% de su ingreso anual (S/ 2,650 millones). Tal situación se repite al interior del país: 37 de las 50 EP registraron utilidades durante el 2023. En tanto, 11 de las 13 restantes sí pudieron cubrir sus costos de operación y mantenimiento con sus tarifas vigentes y solo dos tuvieron problemas para cubrir sus gastos por problemas de gestión.
La situación financiera de cualquier empresa, en particular de una EP, no solo depende de la tarifa, sino principalmente de su eficiencia en la gestión empresarial, reflejada en un control adecuado de sus costos. Por ejemplo, si luego de fijada la tarifa, las pérdidas por agua no facturada se incrementan, el nivel de recaudación de las EP caería, lo que pondría en riesgo su equilibrio financiero.
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Trasladar el 100 % del costo de una obra pública para que sea pagada por los usuarios a través de las tarifas, tal como lo propone el proyecto de reglamento del DL 1620 del MVCS, implicaría tácitamente un doble aporte, porque los usuarios de agua ya pagan impuestos, precisamente, para financiar el cierre de brechas de los servicios básicos.
El rol de la Sunass, como regulador, se concentra en determinar tarifas que permiten la sostenibilidad de los servicios. En ese sentido, frente a lo establecido en el DL 1620 y su proyecto de reglamento, es bueno precisar lo siguiente:
Las tarifas deben estar vinculadas a las metas de gestión. Lo contrario significaría tarifas muy elevadas manteniendo un servicio deficiente en perjuicio de la población.
Las tarifas solo deben reconocer costos eficientes. Incluir multas administrativas, laudos arbitrales (por ejemplo, los derivados de obras inconclusas) y otros costos “inevitables” en el cálculo tarifario, resulta contraproducente, pues se traslada ineficiencias a los usuarios. En consecuencia, el regulador no tendría herramientas que exijan la eficiencia.
Las mejores prácticas regulatorias a nivel global promueven la transición hacia un modelo que exija más eficiencia a las EP. Sin embargo, los cambios propuestos truncan la transición a un modelo de regulación de empresa eficiente, ya iniciada por la Sunass desde el 2023.
Las tarifas deben considerar la capacidad de pago de la población dada las características del agua como un bien esencial y no sustituible. La propuesta de rebalanceo tarifario no considera dicho criterio, con lo cual se expone a los más vulnerables (considerados no pobres, pero que están en riesgo de serlo), afectando su economía y bienestar.
La responsabilidad para fijar subsidios cruzados debe seguir siendo competencia del regulador por sus características técnicas. La propuesta le entrega esta responsabilidad al MVCS, conduciendo a un potencial riesgo de fijación no técnica de las tarifas.
Un regulador debe ser independiente con el fin de tener tarifas sostenibles que reduzcan el riesgo de interferencias políticas. El dotar de mayores recursos a las EP sin compromisos de mejora de calidad del servicio y de eficiencia afecta directamente al bienestar de los ciudadanos, más aún si la ejecución de las inversiones en las empresas prestadoras (excluyendo a Sedapal) se encuentra en alrededor del 30% de su presupuesto desde el 2016.
Acercarnos a ser un Estado moderno implica tener un regulador independiente y objetivo (como lo recomienda la OCDE), que además asegure la sostenibilidad de los servicios, brinde confianza pública, transparencia y rinda cuentas.
Cerrar la brecha con tarifa es como ponerle curita a una fractura, puesto que resultaría ineficaz y se corre el riesgo de requerir cada vez más y más recursos económicos sin conseguir el objetivo.
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