La fallida gestión del gasto público en obras

Este grave problema se exacerbó por los casos de corrupción en obras públicas y asociaciones público privadas (APP) revelados el 2017 y quedó evidenciado durante la pandemia. En su génesis confluyen diversos factores (1).

-Los problemas-

Los diversos sistemas administrativos del Estado que intervienen en el proceso del gasto en obras (priorización, diseño, formulación, presupuesto, estructuración, adjudicación, ejecución, seguimiento y control) actúan como compartimientos estancos.

En vez de empaquetar obras, el gobierno nacional, por clientelismo, entrega recursos a las regiones y gobiernos locales para miles de pequeños proyectos aislados, pese a su falta de capacidades.

La injerencia política origina improvisación, afecta los planes de inversión y conduce al concurso de obras públicas y APP inmaduras, sin la preparación debida.

Para resolver los problemas de gestión se lanza normativa correctiva, sin preparación previa, recursos ni personal calificado, que no da resultado aunque incorpore las mejores prácticas de países referentes, porque los procesos no funcionan.

La eficiencia en el gasto prioriza el uso de la menor cantidad de recursos presupuestales a costa de la calidad del proyecto y su preparación. La eficacia del gasto pasa a segundo plano, los resultados no interesan, y la responsabilidad se diluye.

Se advierte una conducta elusiva de los gobiernos ante las dificultades. En vez de atacar los problemas y resolverlos ágilmente se exceptúa de requisitos a proyectos escogidos, se recurre a acuerdos de gobierno a gobierno (G2G), se crean proyectos especiales (PEIP), o se invoca la voluntad política del gobernante de turno, pero nada cambia.

-Soluciones y propuestas de política-

La moda actual es la combinación G2G – obra pública para megaproyectos, acompañada por PMO y contratos colaborativos. Estas herramientas se utilizan en el mundo acompañando las APP, sin G2G de por medio.

Al optar por una obra pública el Estado peruano tiene que pagar contra avances de obra y se queda con todos los riesgos del megaproyecto. En una APP los riesgos se distribuyen entre las partes y se puede pactar pago por disponibilidad de la obra terminada.

Sugerimos dejar los G2G de lado y contratar PMO con experiencia internacional, para obras públicas y APP, a partir de un umbral de monto de proyectos definido, que acompañen carteras de proyectos de los sectores, de grupos de regiones y mega proyectos individuales, y armar una oficina PMO espejo en cada entidad que contrate un PMO, con funcionarios que tomarán las decisiones y se capacitarán.

Adecuar la ley de contrataciones y la ley de APP, para institucionalizar el empleo habitual de los PMO y los contratos colaborativos sin tener que recurrir a G2G ni a normativa ad-hoc.

Debemos enfrentar la corrupción y castigarla con todo el peso de la ley. Pero la Contraloría causa temor a los funcionarios y el control concurrente paraliza las obras. Se necesita revisar el sistema de control a la luz de la experiencia, capacitar a los auditores y encontrar un balance que asigne la responsabilidad de evitar la corrupción, en primera instancia, al titular de cada entidad y de cada sector.

Para el cierre de brechas sociales, se propone formular un Plan Nacional de Infraestructura Social oficial, complementario al Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC), que utilice los PMO en obras públicas y APP para desarrollar paquetes de estudios y de programas de inversión quinquenales de escuelas modulares, hospitales y redes regionales de agua y saneamiento.

Las obras públicas y las APP seguirán vigentes, pero necesitan correctivos tales como a) establecer estándares de preparación de proyectos con la madurez requerida, certificada antes de concursarlos, para minimizar las oportunidades de corrupción y las adendas; y b) Introducir transversalmente, como misión de la administración pública, el resultado esperado de la gestión del gasto: una obra adjudicada a partir de un proyecto bien preparado y maduro, que se construye y ejecuta en el tiempo establecido y dentro del presupuesto previsto, porque los problemas se solucionan sobre la marcha de manera colaborativa entre las partes, y que sirve eficazmente en los años siguientes porque opera y se mantiene adecuadamente.

Hay que tener presente, al formular políticas, que la superación de los problemas de gestión de los procesos del gasto es condición sine qua non, lo primero que hay que enfrentar. El gran reto de cualquier gobierno.

(1) Ver el estudio “La Gestión del Gasto Público en Obras” hecho por el Instituto Infraestructura Institucionalidad y Gestión – IIG, https://bit.ly/3alLk9C