Plan Nacional de Diversificación Productiva: ¿teoría o realidad?

Los objetivos del Plan Nacional de Diversificación Productiva (PNDP) de Produce son lograr altas tasas sostenibles de crecimiento económico, incrementar el empleo formal y de calidad, reducir la dependencia de los precios de las materias primas y acentuar la transformación productiva. Para ello, propone tres 'ejes estratégicos': fomentar la diversificación productiva, reducir los sobrecostos y regulaciones, e incrementar la productividad, siendo los 'instrumentos de política' básicos: i) la creación del Consejo Nacional de Diversificación Productiva, ente coordinador compuesto por Produce, MEF, Mincetur, Minagri, gobiernos regionales y representantes del sector privado y academia; ii) la creación del Instituto Peruano de la Calidad, y iii) la creación, fortalecimiento y expansión de programas y centros de innovación tecnológica (CITE) para el fomento de clústeres, parques industriales, etcétera.

La base empírica del plan se sustenta en el alto grado de informalidad de la fuerza laboral, las diferencias de productividades laborales regionales y sectoriales, los bajos niveles de inversión en investigación y desarrollo y de educación, y la concentración en pocos productos de la oferta exportable. El sustento teórico del PNDP que relaciona dicha base empírica con los 'instrumentos de política' son las teorías sobre 'fallas del mercado', y la estructura y dinámica de las firmas en los sectores productivos.

Mientras que las virtudes del plan son las de: i) reforzar la diversificación productiva e incrementos de productividad, ii) difundir los conceptos de fallas del mercado, y iii) destacar el rol de la estructura y dinámica de las firmas, sus mayores limitaciones radican en las relaciones postuladas entre dichas teorías, la realidad peruana y los instrumentos de política. Describo, a manera de ejemplo, tres limitaciones: i) se requiere adicionar al conjunto de fallas las del Gobierno, las cuales no se limitan a crear altos sobrecostos (en dinero y en tiempo) y regular la actividad productiva.

Una práctica usual de los gobiernos o cambios de ministros, ante la formulación de 'nuevos' planes, es la de crear 'nuevos' programas, consejos, entes públicos, etcétera. En esencia, más burocracia o reestructuración de ella. Estas políticas también las plantea el PNDP. La evidencia peruana muestra que este tipo de políticas, aparte de generar 'cambios' internos en la burocracia de los ministerios, no han sido efectivas para los objetivos para los que se crearon. Entre otras razones, por las fallas del Gobierno y sus instituciones; ii) las fallas del mercado teóricas asumidas en el PNDP no han sido apropiadamente identificadas para la realidad peruana. Así, por ejemplo, la concentración productiva y el hecho de que la mayoría de las pequeñas empresas y el empleo que generan realicen actividades productivas informales pueden indicar un bajo desarrollo productivo empresarial privado. Si este fuese el caso, la política adecuada no es la expansión o reformulación de la burocracia, sino el fomentar dicho desarrollo productivo privado a través del propio sector privado; iii) el espíritu centralista del plan aun cuando se proponen diagnósticos regionales. La heterogeneidad regional se origina, entre otros factores, por aspectos territoriales o de localización y, por ende, las supuestas fallas teóricas de mercado no necesariamente se aplican para todas las regiones. En la medida en que los gobiernos subnacionales y sus respectivos sectores privados no sean responsables directos de su propio desarrollo económico local la capacidad gubernamental no se desarrollará, manteniendo así el círculo vicioso que explica todos los problemas actuales del proceso de descentralización.

Por lo demás, se espera que aun cuando se apruebe el PNDP este se implemente y no sea parte de la larga historia de planes que se formulan, se legislan y al final no reciben apoyo o se diluyen en el tiempo.