Repensando la descentralización

En el año 2003 Alejandro Toledo, el ex presidente hoy preso por corrupción, convocó a elecciones de presidentes regionales, uno por cada una de las 25 “regiones” existentes, dando inicio al proceso de descentralización que había prometido en campaña.

Dos años después los electores de 16 departamentos participaron en un referéndum para aprobar la conformación de cinco regiones, pero ninguna de ellos fue aprobada. En varios de los departamentos la votación a favor de la integración fue inferior al 20% y solo en Arequipa se obtuvo una mayoría para la integración, pero los electores de Puno y Tacna no aprobaron la conformación de la Región Sur Andina.

Luego del fracaso del referéndum para la conformación de regiones no se volvió a efectuar consultas a la población. Mucho se ha escrito sobre las causas del fracaso de la conformación de regiones identificando entre ellas a las imprecisiones del marco normativo que debía establecer los incentivos para la conformación de regiones, cómo se define la capital, plazos cortos para presentar ante el Consejo Nacional de Descentralización (CND) los expedientes para la integración, entre otros.

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Tuve oportunidad de participar brindando asistencia para la elaboración del expediente técnico de la Región Norte (Tumbes, Piura y Lambayeque) y la principal observación que recibimos de la población fue acerca de la conformación del Consejo Regional, una suerte del Congreso de cada Región, es decir el órgano normativo y fiscalizador.

De acuerdo con la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, dicho Consejo estaría integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los consejeros de las provincias de cada región. Es decir, cada departamento estaría representando en este Consejo por tantos representantes como provincias tuviera, lo que implicaba que en este proyecto de Región Norte, Tumbes y Lambayeque tuvieran cada uno 3 representantes y Piura 8 representantes, dejando a Tumbes y Lambayeque en minoría.

Un funcionario del Gobierno Regional de Tumbes me dijo “prefiero cien veces el centralismo limeño al centralismo piurano” aludiendo a experiencias fracasadas de integración anteriores. Otra de las razones esgrimidas fue la oposición a compartir las rentas del canon minero que algunos departamentos reciben y otros no.

El fracaso de la integración de regiones ha traído como resultado un proceso de descentralización inconcluso en el que contamos con 25 gobiernos intermedios hacia los que se transferido de manera imperfecta competencias de gasto, pero ninguna competencia de ingreso.

No puedo dejar de mencionar que el proceso ha traído avances en la descentralización de la inversión pública, así a inicios del milenio el gobierno central estaba a cargo de alrededor del 60% de la inversión pública y actualmente solo está a cargo de alrededor de un tercio.

También es cierto que esta descentralización del gasto no ha estado exenta de corrupción con un buen número de presidentes regionales, hoy gobernadores regionales, presos. En lo que se refiere al gasto corriente los gobiernos regionales básicamente operan como “ventanillas de pago” de las planillas de profesores, profesionales de la salud y policías. Más del 70% del gasto de los gobiernos regionales se financian con transferencias de recursos ordinarios, aquellos que provienen de la recaudación del impuesto general a las ventas y del impuesto a la renta.

Los gobiernos regionales, a diferencia de los gobiernos locales, no tienen ninguna potestad tributaria, ni en la creación de tributos regionales ni en la administración de los mismos. Frente a esta realidad ¿a qué podemos aspirar con el proceso de descentralización? No podemos perder de vista que la descentralización debería contribuir al desarrollo económico y social de las regiones, tanto atrayendo inversión privada como mejorando la calidad del gasto público. Ninguna de las dos cosas se está dando en la actualidad. Al especto, el Instituto Peruano de Economía (IPE) publica desde hace varios años el Índice de Competitividad Regional (INCORE).

El INCORE 2022 muestra una enorme desigualdad en la competitividad regional (puntaje de 0 a 10), según el cual Lima y Moquegua tienen índices de competitividad de 7.9 y 7.5, respectivamente, mientras que Huancavelica y Loreto tienen índices de 3.1 y 2.8, respectivamente.

La publicación del IPE muestra además una correlación inversa entre competitividad y pobreza: a menor competitividad mayor pobreza. La competitividad regional no va a mejorar y la pobreza no va a disminuir si seguimos concibiendo a nuestro país como uno centralista o como uno con una descentralización inconclusa.

Debemos repensar y relanzar el proceso de descentralización. Este relanzamiento puede parecer políticamente inviable para algunos, porque los gobernadores regionales, una vez elegidos, no estarán dispuestos a ceder su cuota de poder. Pero no deberíamos abandonar la idea de que la conformación de regiones si es posible.

Esta conformación de regiones debería ser el resultado de un enfoque de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. El enfoque de arriba hacia abajo debería servir para proponer técnicamente cómo deberían integrarse las regiones. Existen investigaciones realizadas. Por ejemplo, Efraín Gonzales de Olarte, en su libro Regiones Integradas, realizó una propuesta para integrar lo que él denominó 9 microrregiones.

Según Gonzales, la conformación de estas regiones “facilitaría el desarrollo regional y la consolidación de la democracia y, sobre todo, aseguraría la sostenibilidad fiscal de los gobiernos regionales”. Estudios como éste y otros permitirían definir cómo deberían conformarse las regiones. Además, este enfoque debería definir las reglas de la integración, las cuales deberían superar las reglas anteriores.

La integración debe darse sobre la base de pares, es decir sobre igualdad de representación departamental. Nadie concibe una unión o alianza en donde cada uno de los países o en este caso departamentos no tenga el mismo peso con independencia de su extensión o población. Lograda la integración la presidencia puede ser rotativa entre los gobernadores actualmente existentes.

El enfoque de abajo hacia arriba serviría para que las organizaciones políticas y sociales de cada departamento debatan y discutan sobre las ventajas y desventajas de la integración, sobre la base de incentivos que los Poderes Ejecutivo y Legislativo debe definir con la debida anticipación. La descentralización es una reforma estructural muy importante para ser dejada de lado

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