Luces y sombras de la experiencia boliviana en hidrocarburos

El proyecto de exportación de gas natural Bolivia – Brasil tuvo una maduración de 25 años. Desde el año 1974 hasta 1999, cinco presidentes bolivianos y otro tanto brasileños apostaron por él. Durante la década de los noventa ambos países firman el contrato de exportación por el que Bolivia se compromete a enviar hasta 30 millones de metros cúbicos al Brasil. Con una extensión mayor a los 3,500 km y un diámetro mayor a las 30 pulgadas, 1999 marca el inicio de este envío y ya en los años 2004 y 2005 los volúmenes comienzan a crecer notablemente. Como se mencionó antes, la mitad del crecimiento boliviano de los últimos 15 años se debe a este proyecto… un verdadero proyecto nacional.

Uno de los factores “clave” del contrato de exportación al Brasil fue la determinación de la fórmula de precios. Esta fórmula vincula, de alguna manera, los precios internacionales del petróleo con el precio de exportación de gas natural. ¿Qué permitió ello? Que cuando dichos precios internacionales sobrepasaron los USD/Barril 100, ello tenga un impacto directo sobre los precios de exportación del gasoducto Bolivia-Brasil. Cuando se hizo el Project-Finance del gasoducto, se utilizó un precio de USD/MMBTU 1.00, gracias a la fórmula de precios, Bolivia llegó a obtener un precio mayor a USD/MMBTU 8.00. Francamente impactante.

Finalmente, el mecanismo a través del cual este crecimiento de volúmenes de gas natural exportado a precios notablemente elevados se vinculó con la economía boliviana fue el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Instrumento aprobado por el Congreso de la República el año 2005… un año antes de la entrada al gobierno del Sr. Evo Morales. Si bien es un instrumento imperfecto porque, luego de muchos años, es el principal causante de la poca actividad exploratoria en el país. En su momento fue la fuente de generación de recursos fiscales para Bolivia.

¿Cómo encaja la llamada “nacionalización” de los hidrocarburos en Bolivia en esta narrativa? Es claro que este proceso no tuvo… no tuvo, relación con las tres variables antes anotadas: 1) el proyecto Bolivia-Brasil; 2) el crecimiento en los precios internacionales del petróleo y; 3) la creación del Impuesto a los Hidrocarburos; sin embargo, fue ampliamente materializado desde una perspectiva política partidaria. Surge con fuerza la hipótesis de que en el “imaginario popular boliviano” la bonanza económica de los últimos quince años se debe al llamado proceso de “nacionalización”; cuando, como se analizó previamente, dicha bonanza responde a otros factores.

Fue tal el impacto mediático que aún quince años después me invitan a comentar, esta vez en un país amigo, el impacto de la medida.

Hasta aquí señalé los aspectos económicos del sector hidrocarburos boliviano y su impacto sobre la economía en general. Ahora quisiera comentar sobre las consecuencias del llamado proceso de “nacionalización” que, si bien no tuvieron un impacto positivo importante en términos económicos, tuvo repercusiones en el plano institucional.

La mayor participación del Estado en las actividades productivas del sector se reflejó en: 1) que la empresa estatal del petróleo boliviana, YPFB, es juez y parte en la firma y administración de contratos de exploración y explotación; 2) el sistema regulatorio iniciado en la década de los noventa perdió espacio frente a la superestructura de YPFB, de esta manera, a Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) no pudo (y aún no puede) regular las actividades de la empresa estatal; 3) el sistema legal comenzó a invertirse, es decir, muchas de las disposiciones en el sector fueron aprobadas por resoluciones ministeriales o de YPFB, éstas no siempre estuvieron en sintonía con la Ley de Hidrocarburos o la misma Constitución Política del Estado… la nueva aprobada durante la gestión del expresidente Morales.

Lo cierto es que el sector hidrocarburos en Bolivia, se configuró para “cosechar” todo lo hecho en años pasados; con uno de los sistemas tributarios más altos del mundo; alta discrecionalidad institucional; desorden legal y; poca definición de roles entre la empresa estatal, la agencia regulatoria y el ministerio de hidrocarburos, la inversión del sector fue destinada, en gran parte, a la explotación de los campos descubiertos en el pasado, dejando muy poco margen a la inversión en exploración.

Todo ello derivó en: 1) que el año 2018 Bolivia pagó una deuda de más de USD 100 millones al Brasil por la imposibilidad de enviar los volúmenes acordados en el marco del contrato de compra-venta de gas natural; 2) se tuvieron que firmar dos adendas (2019 con Brasil y 2020 con Argentina) para disminuir los volúmenes de entrega de exportación; 3) el año 2021 Bolivia pagó una multa a la República Argentina por incumplimiento en la entrega de volúmenes y; 4) el balance futuro entre oferta y demanda (interna y externa) de gas natural es incierto y frágil, toda vez que la capacidad de producción está en declinación.

La llamada “nacionalización” de los hidrocarburos tuvo un acierto importante: el rédito político-partidario generado. Está aún en el imaginario del pueblo boliviano que la bonanza económica se debió a este proceso; cuando los hechos muestran lo contrario.

Dicho esto, en este momento Bolivia tiene algunas tareas prioritarias: 1) controlar los daños resultantes de políticas pasadas; 2) proponer reformas en el sector que consoliden mercados e incrementen la inversión y; 3) pasar de un modelo concentrado en exceso en la “cosecha” a uno concentrado en la “siembra” con el sector privado como actor central en el proceso.

Ya los escenarios contrafactuales (los “y sis…”) quedaron en el pasado, ahora lo que toca es rearmar un sector que le dio tanto a un país (Bolivia) y del que solo recibió el deseo “infinito” de agotar hasta la última molécula de gas natural con altos réditos político-partidarios.