Alonso Segura: La política fiscal en el ciclo económico

La política fiscal ha sido parte del debate económico en el país a lo largo de los años. Lamentablemente, con frecuencia, se olvidan principios económicos básicos. Entre ellos, que esta no puede abstraerse, y más aún, debe responder al estado del ciclo económico.

La economía pasa por etapas de aceleración y de desaceleración. Estas oscilaciones son lo que se denomina ciclo económico. En una economía como la peruana el contexto externo tiene una incidencia determinante. El otro gran determinante, condicionado por el anterior, es el sector privado, a través de las decisiones de consumo e inversión de familias y empresas. El rol del sector público, más pequeño que los otros dos, es el de amortiguar las fluctuaciones de la economía que estos otros determinantes causan.

Si la economía está creciendo a tasas altas, la política fiscal debe moderarse y generar ahorros; mientras que si la economía está creciendo poco o desacelerándose, la política fiscal debe ser expansiva o desahorrar. Esto es lo que se denomina el rol contracíclico de la política fiscal.

La política fiscal es expansiva si sube el gasto/inversión pública o se reducen los ingresos públicos (liberando recursos para el sector privado). Es contractiva si ocurre lo contrario. A diferencia del gasto público, los ingresos públicos no solo varían por decisiones discrecionales de política económica, sino que responden al estado del ciclo: cuando los precios de los metales caen, se reduce la recaudación minera y por vía indirecta vuelven a caer como resultado del menor crecimiento.

La variación del balance fiscal resume cuán expansiva o contractiva es la política fiscal. Un déficit fiscal que aumenta −más allá de sutilezas técnicas− refleja una política expansiva. Esta no puede ser expansiva permanentemente, pues implica que el Estado gasta crecientemente por encima de sus posibilidades, acumulando cada vez más deuda. Es decir, no puede ser una fuente de crecimiento permanente. Examinemos ahora la política fiscal de los últimos años a la luz del ciclo económico.

Hasta agosto del 2011 los precios de nuestras exportaciones, especialmente metales, subieron durante años. A partir de allí cayeron sostenidamente por cuatro años y medio. La caída más larga y profunda en más de sesenta años. Lo que más importa no son los niveles de precios, sino si estos suben o bajan, más aún cuando los movimientos direccionales son sostenidos. Además, el crecimiento global se redujo. Estos vientos en contra se intensificaron en el 2014, induciendo una desaceleración severa de la economía peruana.

En este contexto, se implementa un programa fiscal orientado a mitigar la desaceleración, con medidas de gasto/inversión pública y de reducción de ingresos. Para ello, se amplió la trayectoria de déficit fiscal aplicando la cláusula de excepción del marco macrofiscal. Las medidas de gasto/inversión tenían un objetivo temporal solamente. Las medidas de reducción de ingresos− equivalentes a menos de 1% del PBI− representaron menos de la cuarta parte de la disminución total generada por las caídas en precios y el menor crecimiento. Pero, a diferencia de las de gasto, se concibieron como permanentes, respondiendo a criterios técnicos, y su objetivo, además de impulsar mayor inversión y consumo, era reducir distorsiones y desincentivos. Pero, además, se diseñaron medidas, tanto de política como de administración tributaria, para subir ingresos cuando se consolidara la etapa expansiva del ciclo económico.

El crecimiento económico se recuperó en el 2015 y el 2016 −de 2.4% en el 2014 a 4.3% a julio del 2016− y los precios de nuestras exportaciones, desde enero del 2016, llevan dos años de subida. En un contexto de recuperación de actividad, pero con la economía aún vulnerable, ¿cuál debió ser la política fiscal tras el cambio de gobierno? Mantener razonablemente neutral la trayectoria de gasto/inversión pública e implementar medidas de incremento de ingresos para consolidar la posición fiscal. ¿Qué se hizo? Lo contrario, bajar impuestos y reducir fuertemente el gasto/inversión pública.

¿Por qué no era recomendable ajustar el gasto y la inversión? Porque su impacto contractivo sobre el PBI −su multiplicador− es mucho mayor al de ingresos. Al implementar el ajuste fiscal, se indujo una abrupta desaceleración económica, la cual, a su vez, generó mayores pérdidas de recaudación. ¿Incidieron El Niño y Lava Jato? Bastante menos de lo señalado por el Gobierno. El punto de quiebre es previo, se da con el ajuste, el cual fue seguido con un relajamiento peligroso de la trayectoria de déficit fiscal hasta el 2021, para permitir una expansión del gasto como paliativo a los efectos contractivos de los errores iniciales. Para completar este manejo errático de la política fiscal, seguimos esperando las medidas tributarias que tanto urgen.

El manejo de la política fiscal en el ciclo económico es muy parecido a montar bicicleta. Cuando enfrentas una subida −desaceleración− debes poner cambios más suaves y evitar usar los frenos, de lo contrario, te quedas a medio camino. Cuando vas de bajada −aceleración− convienen cambios más duros y uso sensato de los frenos, de lo contrario, te estrellas. ¿Qué pasa cuando no aplicas estos mismos criterios básicos al manejo de la política fiscal? Lo estamos viviendo… lo sufrimos todos.