Reformar o morir: la encrucijada para la OMC en el siglo XXI

Hull ayudó a crear el sistema de comercio global moderno que finalmente condujo al advenimiento de la Organización Mundial del Comercio en 1995. Veía las batallas arancelarias como una amenaza para la paz internacional y abogó por la liberalización incondicional del comercio entre las naciones. De hecho, consideraba que las barreras al intercambio de bienes y la competencia económica desleal eran sinónimo de guerra.

La visión de Hull está encallada a orillas del Lago Lemán, en Ginebra, en la sede de la OMC en Suiza. Bajo Trump, Estados Unidos está aplicando aranceles como armas y ha neutralizado efectivamente la función de resolución de disputas de la Organización, en el mismo momento en que más se necesita el arbitraje comercial global.

Algunos historiadores económicos temen que el nuevo capítulo del creciente proteccionismo haya llevado a un momento existencial para la OMC. “Cordell Hull estaría preocupado por el estado del debate”, asegura Douglas Irwin, economista de Dartmouth College cuyo libro, Free Trade Under Fire (Libre comercio bajo fuego), se actualiza para 2020. “Estaría muy preocupado por el deterioro del sistema de la OMC, ya que trabajó duro para reemplazar un enfoque de política de poder y ley de la selva para el comercio en la década de 1930 por el enfoque de estado de derecho que recibió el toque final en su tiempo”.

Las creencias de Hull ayudaron a allanar el camino para que los países occidentales firmaran el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, o GATT, en 1947. El acuerdo buscaba reducir los aranceles de importación y fue un éxito sin precedentes. Al establecer las reglas para el comercio mundial, redujo los niveles arancelarios promedio entre sus participantes a 5%, de más de 20%, durante su existencia.

Así como la ONU reemplazó a la Liga de las Naciones después de que no pudiera evitar la guerra, el sistema de comercio internacional se vio obligado a transformarse en otra cosa después de perder su influencia. A fines de la década de 1980, el GATT estaba pasado de moda y caía en la irrelevancia.

La administración del presidente Ronald Reagan fomentó una crisis al golpear a los socios comerciales de Estados Unidos con aranceles unilaterales e impedirles buscar justicia a través del sistema de solución de controversias del GATT. En la década de 1990, la administración Clinton dio un giro y acordó archivar algunas de las herramientas unilaterales del país a cambio de nuevas reglas para el comercio de servicios y la propiedad intelectual. Los más de 120 países miembros del GATT también acordaron crear un sistema de solución de disputas más dinámico para hacer cumplir esas reglas, y el acuerdo se incluyó en un tratado integral llamado OMC.

Hoy, la administración Trump está siguiendo un libro de jugadas estilo Reagan que está interrumpiendo los flujos de comercio internacional y mitigando el poder de la OMC para arbitrar disputas. El renacimiento del unilateralismo estadounidense ha estimulado un aumento en las restricciones comerciales mundiales, que ahora cubren más de US$700.000 millones en importaciones. Eso, a su vez, ha reducido las proyecciones de crecimiento del comercio mundial al nivel más bajo desde la crisis financiera de hace una década.

En el Foro Económico Mundial en Davos, Suiza, la semana pasada, Trump dijo a periodistas que él y el director general de la OMC, Roberto Azevêdo, habían discutido un cambio “muy dramático” en el futuro de la OMC. “Estamos hablando de una estructura completamente nueva para el acuerdo o tendremos que hacer algo”, dijo Trump, sin dar más detalles.

Para evitar el regreso a la era de la política de poder del siglo pasado, algunos observadores ven la oportunidad de reformar la OMC para el siglo XXI. Mientras tanto, la pregunta sigue siendo: ¿el enfoque de máxima presión de Estados Unidos para el comercio resultará en la reinvención o la obsolescencia de la Organización?

Durante el próximo año, los gobiernos tienen que tomar una decisión. ¿Intentarán trabajar con Washington para converger en un nuevo conjunto de reglas comerciales para el siglo XXI? ¿O intentarán, por sí solos, formular una solución temporal mientras Estados Unidos aplica sanciones comerciales a aliados y enemigos por igual en lugar de buscar la liberalización a través de la OMC?

“Puede ser que estemos en otro momento en el que el resto del mundo dice que ir por este camino amenaza el crecimiento económico debido al caos y la incertidumbre que resulta de no tener estas reglas fundamentales en las que confiar”, dice Jennifer Hillman, miembro sénior del Consejo de Relaciones Exteriores.

Las dos funciones más importantes de la OMC son las negociaciones, que deben adoptarse por consenso entre todos los miembros, y la solución de controversias, que obliga a los países a cumplir con las normas de la OMC o enfrentar represalias. La OMC es como una bicicleta cuyas dos ruedas están representadas por las funciones de negociación y solución de controversias de la Organización. La bicicleta puede funcionar sin problemas con un mínimo esfuerzo, siempre que las dos ruedas funcionen correctamente. “Sin embargo, si quitamos una de esas ruedas y confiamos únicamente en el sistema de solución de controversias, las cosas de repente se vuelven bastante inestables”, explica el profesor de Harvard Craig VanGrasstek en su libro de 2019, Trade and American Leadership: The Paradoxes of Power and Wealth From Alexander Hamilton to Donald Trump (Comercio y liderazgo estadounidense: las paradojas del poder y la riqueza de Alexander Hamilton a Donald Trump).

Un funcionamiento correcto de la OMC brinda a las empresas la certeza y la previsibilidad que necesitan para invertir y operar en el extranjero. Eso, a su vez, puede fomentar el crecimiento económico global y la integración política de las economías grandes y pequeñas. Desde que nació la Organización, el volumen del comercio mundial casi se ha triplicado, mientras que su valor casi se ha cuadruplicado.

“La mayoría de las empresas quieren que el proceso de la OMC funcione”, dice Rufus Yerxa, presidente del Consejo Nacional de Comercio Exterior en Washington. “Un sistema de reglas para el comercio internacional en el que EE.UU. cumpla y se beneficie de esas reglas es algo bueno”.

La estabilidad de la OMC recibió un duro golpe el año pasado cuando Estados Unidos paralizó el sistema de resolución de disputas después de bloquear nuevos nombramientos para el panel de siete miembros que atiende las apelaciones. Pese a ser un tribunal de comercio cuasi supremo, no pudo emitir ningún juicio sobre casos futuros a partir del 11 de diciembre porque no había suficientes miembros activos.

Aunque los miembros de la OMC aún pueden recibir una resolución inicial sobre una disputa, cualquier parte ahora puede apelar las decisiones y llevarlas al limbo legal. Como resultado, los gobiernos son esencialmente libres de imponer medidas unilaterales a sus socios comerciales sin temor a represalias sancionadas por la OMC.

La queja de Trump es que la OMC se convirtió en una herramienta legal para que los países ejerzan presión sobre EE.UU., o lo que su principal funcionario comercial llamó una “organización centrada en litigios” hace dos años. “Con demasiada frecuencia, los miembros parecen creer que pueden obtener concesiones a través de demandas que nunca podrían llegar a la mesa de negociaciones”, dijo el representante de Comercio de EE.UU., Robert Lighthizer, a los asistentes a la 11a conferencia ministerial de la OMC en 2017.

De hecho, la Organización tiene un mal historial de negociar acuerdos entre sus miembros. Los países han concluido solo dos acuerdos comerciales multilaterales desde 1995, y la ronda más reciente de conversaciones comerciales, la agenda de desarrollo de Doha, fracasó espectacularmente. La OMC se ha quedado atrás de los cambios masivos que han tenido lugar en la economía global, como la proliferación del comercio digital y el auge de China.

Poner fin al enfoque mercantilista dirigido por el estado de China a la política de comercio e inversión es un objetivo estadounidense clave en la OMC. Estados Unidos argumenta que el sistema de gobierno chino no es compatible con las normas de la OMC. Además, fue un error dejar entrar a China en la Organización, ya que Pekín no adoptó un régimen comercial abierto y orientado al mercado, dice Estados Unidos.

Específicamente, la administración Trump ha alegado que Pekín roba propiedad intelectual estadounidense y despliega subsidios estatales masivos que crearon un exceso de acero y aluminio baratos. Estados Unidos también ha tratado de frenar la capacidad de China de beneficiarse de las preferencias de la OMC dirigidas a los países más pobres del mundo.

Trump reiteró esas quejas en Davos. “Nuestro país no ha sido tratado de manera justa”, dijo. “China es visto como un país en desarrollo. India es visto como un país en desarrollo. Nosotros no somos vistos como un país en desarrollo. En lo que a mí respecta, también somos un país en desarrollo”.

Lighthizer y Trump argumentan que la condición de China en la OMC como país en desarrollo, que ha tenido desde que se unió en 2001, le brinda ventajas injustas que incluyen periodos de implementación más largos para los recortes arancelarios. Sin embargo, China, ahora la segunda economía más grande del mundo, ha resistido los esfuerzos para rescindir sus privilegios especiales que, según argumenta, fueron concesiones obtenidas con esfuerzo durante su ingreso a la Organización.

“Nuestro país enfrenta varios desafíos, dificultades y lagunas para lograr un desarrollo equilibrado y adecuado”, dijo el embajador de China ante la OMC, Zhang Xiangchen, durante una reunión en octubre. “Por lo tanto, no asumiremos compromisos más allá de nuestras capacidades, ni renunciaremos a nuestros derechos legítimos e institucionales como miembro en desarrollo”.

La defensa de la soberanía de Estados Unidos en el comercio ha sido una cruzada de décadas para Lighthizer, quien primero perfeccionó sus tendencias proteccionistas como representante de Comercio adjunto en la administración Reagan. Después de su periodo inicial en el servicio público, Lighthizer saltó al sector privado, donde defendió a clientes, incluidas empresas siderúrgicas estadounidenses, en disputas ante la OMC. Incluso se presentó en el 2003 para ser miembro del Órgano de Apelación de la Organización, pero su nominación fue rechazada. Ahora, Lighthizer está llevando a cabo una amplia campaña de implementación de aranceles sobre cientos de miles de millones de dólares en productos extranjeros, utilizando las armas más afiladas del arsenal comercial de Estados Unidos.

Su estrategia ya está produciendo resultados limitados. En enero, Estados Unidos alcanzó un acuerdo comercial de “fase uno” con China para comprar más bienes estadounidenses y frenar las políticas chinas que obligan a las compañías estadounidenses a ceder sus secretos tecnológicos. Además, la decisión de la administración Trump de imponer aranceles de seguridad nacional a las importaciones mundiales de acero y aluminio ha dado como resultado concesiones comerciales de aliados estratégicos de Estados Unidos como Australia, Brasil, Canadá, Japón, México y Corea del Sur.

Por un lado, Estados Unidos ha llamado la atención sobre la OMC y ha provocado que los países intenten reformarla. Existe un amplio acuerdo en que la institución tiene problemas, e incluso los expertos reconocen que las preocupaciones de la administración Trump con el proceso de apelaciones pueden ser válidas. “Sin esta sensación de crisis, probablemente habría una adaptación y los miembros no estarían tan inclinados a cambiar las cosas y cambiar el sistema”, dice Azevêdo de la OMC.

Por otro lado, la mayoría de los países miembros de la OMC no están de acuerdo con la estrategia de la administración Trump de cerrar el Órgano de Apelación, por temor a que la medida conduzca al regreso de una era más peligrosa en las relaciones comerciales, donde el poder económico equivale a lo correcto. “La forma de restablecer el equilibrio es fortalecer la función de negociación y fortalecer la función ejecutiva”, dice Hillman, quien anteriormente era miembro del Órgano de Apelación. “En cambio, Estados Unidos ha decidido sofocar la función judicial. Para mí, ese es el camino absolutamente equivocado”.

Es demasiado pronto para decir si el unilateralismo de Estados Unidos puede ayudar a forjar un nuevo mandato para el sistema de comercio mundial como lo hizo hace 25 años. No obstante, está claro que su apoyo al multilateralismo está disminuyendo de una manera que molestaría a Cordell Hull.