Licencia social para las actividades extractivas y el rol del gobierno

Economista de Intelfin Esudios y Consuloría

Este 03 de marzo, el Osmel Manzano, asesor económico regional del Banco Interamericano de Desarrollo presentó su más reciente documento de trabajo “The Unwritten License: The Social License to Operate in Latin America’s Extractive Sector”, que aborda la relevancia de la licencia social para las actividades extractivas y el rol de las instituciones públicas en sus zonas de influencia, en un seminario organizado por el Diario Gestión, la Escuela de Posgrado de la Universidad Continental e Intelfin Estudios & Consultoría. Dentro de este evento, se tuvo la participación de Beatriz Alva Hart, Ex Gerenta de Gestión Social en Petroperú; Paola Bustamante, Exministra de Desarrollo e Inclusión Social; Raúl Jacob, Presidente de la Sociedad Nacional de Minería Petróleo y energía y Vicepresidente de Finanzas de Southern Copper Corporation; y, Francisco Paris, Director regional para América Latina y el Caribe de Extractive Industries Transparency Initiative.

¿Cuáles fueron los resultados del estudio?

Osmel Manzano explicó que la región tiene una de las mayores prevalencias de conflictos relacionados a la minería, especialmente en países andinos. Según el Observatorio de Conflictos en la Minería de América Latina, Bolivia cuenta con 09 conflictos, Colombia con 16, Perú con 39 y Venezuela con 02. Así, su trabajo forma parte de un proyecto que busca diseñar intervenciones que permitan mejorar la gestión de la licencia social (acuerdo intangible y no escrito de continuo apoyo y aceptación por parte de la comunidad local) en América Latina. Licencia social que depende de tres factores importantes: la capacidad de gobernanza (regular y hacer cumplir las leyes), la justicia distributiva (percepción sobre distribución de beneficios), y la justicia procesal (percepción de que las empresas están dispuestas a colaborar con la comunidad y se preocupan de su bienestar)

En ese sentido, Osmel Manzano y su equipo primero recurrieron al uso de encuestas sobre la percepción de los ciudadanos en sus instituciones en Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, entre enero y febrero del año pasado, para establecer una línea base. La representatividad de la muestra fue verificada con las encuestas nacionales de hogares en los distintos países. Los resultados tanto para la industria de hidrocarburos como para la minería mostraron que la mayor parte de los habitantes de los países andinos piensa que estas actividades extractivas son positivas para el país. En Perú, este representa al 61% de la población. Esto quiere decir que existe una licencia social implícita.

En cuanto a la percepción sobre gobernanza, las encuestas mostraron que el 40% de las personas piensan que los gobiernos no hacen cumplir las leyes, tanto en minería como en hidrocarburos y que casi el 60% de la población piensa que los beneficios no se distribuyen de manera justa entre las comunidades. Osmel Manzano señaló que hay que recordar que el conflicto no solo existe entre empresas y comunidades sino también entre los distintos niveles de Gobierno. Por último, las encuestas reportaron que más del 50% de la gente piensa que las empresas escuchan a la población. Para entender de qué depende que la población le otorgue o no la licencia social a las actividades extractivas, el Sr. Manzano y su equipo hicieron una estimación con un modelo sencillo que incluye una serie de variables demográficas, de idiosincrasia, etc.

Tanto para la industria minera como para la de hidrocarburos, los resultados de la estimación demuestran que, efectivamente, cuando los ciudadanos de un país piensan que el país tiene mejor gobernanza, mejor justicia distributiva y mejor justicia procesal, la población otorga una mayor licencia social.

Para el caso específico de la minería, cuando la preferencia de la población es que sean empresas nacionales las que exploten los recursos sean nacionales o no (lo que Osmel Manzano denomina nacionalismo), la gente otorga más licencia social. Además, existe una mayor desconfianza hacia la minería más pequeña porque piensan que degrada al ambiente. Asimismo, parece no existir diferencias en la licencia social entre una región productora y otra no productora, pero sí la hay entre áreas metropolitanas y áreas provinciales: las áreas provinciales tienden a darles más licencia que las metropolitanas.

Algo similar pasa con el sector de hidrocarburos, a excepción de que los factores demográficos importan más que en la minería: las personas más educadas le otorgan más licencia social a la actividad, y las mujeres otorgan menos. A partir de los resultados expuestos, el Sr. Manzano resaltó que se necesita profundizar en estas variables para diseñar intervenciones adecuadas.

Finalmente, Osmel Manzano concluyó explicando el ejercicio no paramétrico que realizó su equipo usando herramientas de machine learning y un árbol de decisión de tres niveles. Este ejercicio mostró que el primer factor decisivo para otorgar o no licencia social a las dos actividades extractivas es la gobernanza; es decir, que el Gobierno haga cumplir las normas. Luego de ello, el segundo factor explicativo más importante en la minería son temas idiosincráticos (nacionalismo, entre otros), mientras que, en el caso de hidrocarburos, el de justicia distributiva.

Pensando en los retos derivados de la pandemia y en la transición energética derivada de la descarbonización, la inserción en las cadenas de valor de las energías renovables va a ser clave en los países andinos. En este sentido, el sector minero tiene un rol importante que jugar y la licencia social va a ser relevante para este. Como explica Osmel Manzano: “la buena noticia es que la sociedad piensa que las industrias extractivas son positivas para el desarrollo, el problema está en la percepción de las instituciones y la gobernanza, en particular. Si tuviéramos una sola bala, deberíamos gastarla en los temas de gobernanza”.

¿Qué opinaron los panelistas?

Raúl Jacob

Efectivamente, la institucionalidad en el país se ha deteriorado en distintos niveles y entre ellos, la gobernanza para trabajar en los conflictos sociales. Lamentablemente, algunos intentos desde el sector privado para mejorar la gobernanza fueron interrumpidos. Me refiero al aporte voluntario minero que se tuvo en la época del presidente García, qué consistía en dar 3% de las utilidades de cada compañía en un fondo para financiar obras de desarrollo social en zonas con amplias brechas y muy baja ejecución de inversión pública. En los 5 años en los que funcionó, se ejecutaron inversiones con un nivel de eficiencia más alto que el nivel de eficiencia de las inversiones del Estado (en términos de costo y tiempo).

En cuanto a la justicia distributiva, hay que resaltar que el sector minero en el 2021 ha pagado 14,400 millones de soles en impuestos (3 veces más que en el 2020). Teniendo en consideración toda la carga tributaria, las empresas mineras pagan alrededor del 50% de su utilidad disponible en impuestos, y 30% adicional se destina a reinvertir en el país. Cabe señalar que  la mitad de la recaudación por impuesto a la renta se da a los gobiernos regionales/locales donde operan estas empresas, los cuales no solo llegan al 60% de la ejecución de su presupuesto, sino que destinan únicamente alrededor de 12% o 13% del mismo en educación y salud. El dinero se utiliza principalmente para realizar estudios técnicos de infraestructura, estudios de futuras inversiones, etc.

Desde el sector privado y particularmente desde las compañías que están agremiadas en la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, hecho nuestros los principios de la OCDE para el desarrollo sostenible. El primero es una conducta empresarial responsable: la contribución al desarrollo sostenible de las poblaciones en las zonas donde se produce el impacto de los proyectos y el respeto a los derechos humanos. Para ello, se necesita construir relaciones empresa-comunidad sobre la base de empatía que tienen que venir acompañadas por el Estado. El segundo es un enfoque de desarrollo territorial, el cual, dado que la actividad extractiva proviene de recursos no renovables, es necesario implementar programas de educación y de desarrollo social para que, en el futuro, la población pueda reemplazar esas actividades por otras más sostenibles.

Paola Bustamante

Se debe replantear el tema de la licencia social para operar. Hace algún tiempo, en una etapa de conceptualización, se hablaba de rentabilidad social, el cual consiste en mirar cuáles son los factores que permiten que opere sostenidamente un proyecto. Uno de los factores raíz que se encontró era justamente el no sentirse escuchado. Esta sensación está vinculada a la ausencia de un diálogo con un enfoque intercultural que permita llegar a un consenso entre lo que las autoridades o empresas entienden por desarrollo y aquello entendido por las comunidades. En ese sentido, es fundamental la presencia del gobierno nacional, el gobierno regional, y el gobierno local para generar las condiciones para ese diálogo.

Con respecto a la justicia procesal, es importante discutir cuál es el rol que se espera de las entidades públicas y las privadas. Si la población no recibe servicios o las expectativas que tenían debido a la ausencia del Estado, dirigen el reclamo al sector privado. Finalmente, con respecto a la gobernanza, yo creo en la gobernanza como la arquitectura que requiere el país para garantizar y promover el desarrollo. Más allá de que tengamos excelente marco normativo para atraer inversiones y un buen marco normativo ambiental, todos sienten que el tema ambiental no se controla, y muchas veces es, porque no se comunica lo que se está haciendo, no se informa y tiene otra vez que ver con el tema intercultural, cómo comunicamos, cómo informamos, de qué manera el Gobierno está trabajando.

Para el caso minero, sería importante tener un mapeo de futuros proyectos para planificar, en coordinación con los ministerios y otras autoridades pertinentes, y garantizar que los servicios necesarios para su desarrollo existan. Además, es importante definir qué roles tienen los diferentes niveles de Gobierno y articularlos. Uno de los mayores problemas que tenemos y tiene que ver con gobernanza es cómo hacemos para que una vez que inicia el proyecto minero o antes, las comunidades sientan que se beneficiarán. Para ellos, debemos recuperar confianza y por lo tanto tenemos que garantizar transparencia, que se transmita la información, que todas las partes cumplan sus compromisos. Si no recuperamos confianza, nada de lo que se pueda construir va a suceder.

Beatriz Alva Hart

Los temas de gobernabilidad, justicia distributiva y procesal son los que hoy conocemos como debida diligencia, que justamente están siendo asumidas por las empresas extractivas como parte de sus políticas de gestión y responsabilidad social. Estoy de acuerdo con que el tema de gobernanza es la clave. Las normas son inocuas si no existe la decisión política de llevar adelante su cumplimiento y revertir esta famosa “ausencia de derecho”. Por un lado, la legitimidad del Gobierno de turno implica justamente que exista gobernanza, que el Estado se haga respetar y mantenga una relación de legitimidad con la población. Por otro lado, también se necesita legitimidad de parte de la sociedad civil, especialmente en comunidades nativas e indígenas y sus representantes. En el pasado, las autoridades han recibido a personas auto proclamadas dirigentes, no elegidas por la población, porque vestían la indumentaria de la zona; dirigentes que luego difundían por redes las fotos de las reuniones con las autoridades para demostrar el nivel de acceso a los funcionarios de mayor nivel del gobierno y conseguir adeptos a causas que no responden a las necesidades de la población que supuestamente representan.

Para repensar cómo se tiene que aplicar la gobernanza, la justicia distributiva y la justicia procesal, es necesario partir del análisis de la legitimidad y exigirla a todo nivel con autoridad y respeto. Y esta situación requiere de decisión política, sin ella no se puede avanzar y establecer una relación sana con las poblaciones. En Petroperú, cuando me convocaron en el 2017 para diseñar y organizar la Gerencia de Gestión Social, la empresa del Estado más grande del país, no tenía una línea de guía para poder desarrollar sus actividades en gestión social y se encontraba en un círculo perverso de “corto el Oleoducto y obligo a que contrates a las empresas de la zona”. Con mucho trabajo, paciencia, cariño y respeto a las comunidades, logramos revertir este problema; sin embargo, se necesita de constancia para que sea sostenible. Luego de haber recuperado nuestro Oleoducto con 3 años sin atentados, en menos de un mes, se han producido dos nuevos atentados porque se abandonó la práctica de acercamiento y buen relacionamiento. Cabe resaltar que los esfuerzos de Petroperú para llevar adelante la relación con las comunidades de manera sana no tendrán los efectos esperados si el Estado no está presente atendiendo las necesidades de la población y aplicando la ley cuando corresponde. Ante la ausencia del Estado, la población se hace visible con acciones de violencia hacia quien está presente en la zona.

Otro ejemplo de la falta de decisión política es la falta de ejecución del Plan de Cierre de Brechas para las poblaciones del corredor petrolero, que fue elaborado con el insumo de la línea de base socio económica de las poblaciones colindantes al Oleoducto Norperuano que desarrollamos en Petroperú, con la participación de las comunidades beneficiarias y que fue aprobado por Decreto Supremo No. 145-2020-PCM. Hasta la fecha, no se priorizan los proyectos que podrían ejecutarse, indefinición en la que se encuentra los 12 proyectos de Agua y Saneamiento para 16 comunidades del Distrito del Morona cuya gestión empezó Petroperú bajo el mecanismo de Obras por Impuestos. No existe coordinación alguna entre PCM, el MEF, el MINEM y otras autoridades nacionales ni comunicación alguna con las comunidades que se generaron la expectativa de tener solucionado este servicio básico tan importante para la salud y la calidad de vida.

Francisco Paris

El EITI es el estándar global de buena gobernanza, se viene implementando en muchos países desde hace más de doce años y Perú es un pionero entre los países de América Latina, así que mis comentarios vendrán desde esa perspectiva. Todos estamos de acuerdo con que la capacidad de gobierno, llamémoslo gobernanza o institucionalidad, es clave. Las consecuencias directas de los problemas de gobernanza las sufren las empresas privadas y las estrategias que utilizan para mitigar estas consecuencias no son siempre suficientes.

Los resultados sobre las variables de justicia procedimental o distributiva nos muestran cómo la información es condición necesaria pero no suficiente. En Colombia y en Perú, que son los países con menor licencia social para operar, se devuelve una gran parte de los fondos recaudados de por minería (en Perú, se devuelve alrededor del 50% del canon minero y, en Colombia, alrededor del 30% de regalías) y, sin embargo, todavía persiste esa noción de que el dinero nunca llega justamente porque no es percibido por la población. Asimismo, la percepción de que la toma de decisiones sucede afuera de los afectados, nos recuerda el reto que hay para mejorar algunos instrumentos como, por ejemplo, el de consulta previa.

Si bien construir confianza es primordial, hay que recordar que esta se construye con paciencia. La institucionalidad no se crea de la noche a la mañana, está muy por encima de nosotros tener control sobre la eficiencia de la presencia del Estado. Pero lo que sí podemos hacer nosotros, desde el punto de vista de la EITI, es traer más información que revele dónde están esas fallas porque no hay, porque tenemos marcos regulatorios muy elaborados, pero en la práctica no hay suficientes inspectores, que vayan y obtengan información sobre esto.

¿Qué destacó el expositor?

Osmel Manzano

Algo que han mencionado todos es el tema del problema de percepción, muchas veces causados por problemas de comunicación. Por ejemplo, los países han avanzado muchísimo en materia de legislación ambiental y, sin embargo, la percepción es que esta muchas veces no se toma en cuenta. Asimismo, a pesar de la existencia de herramientas de fiscalización de gasto, que se han comprobado que incrementan la eficiencia en la ejecución de obras públicas, la información no la recibe el público que queremos que la reciba, y la percepción se mantiene como que no se ejecutan inversiones.

En actividades extractivas como la minería e hidrocarburos, que son las más mediáticas, ¿cuáles son las posibles soluciones que sugieres en los casos que se genera contaminación y distribución no equitativa?

Osmel Manzano

Esa es la gran pregunta de todo este proyecto. Este estudio nos permitió ver una línea base y, ahora, nos encontramos en una siguiente etapa donde vamos a hacer una serie de intervenciones y probar si ese tipo de intervenciones funcionan o no funcionan. Quizás quisiera resaltar que hemos generado muchísima información, y hemos generado regulación, pero esto no lo está percibiendo la gente. En otras ocasiones, les generamos expectativas a las comunidades que después, por la demora de procesos y consultas, no se las cumplimos y genera malestar. Justamente esto es lo que queremos explorar. La respuesta te la podré dar quizás a finales de año, cuando terminemos un poco este proyecto.

La responsabilidad social se expresa en convenios de acuerdo de partes ¿qué sucede si no suscribe este convenio marco entre la empresa minera por ejemplo o hidrocarburos y la población directa de intervención, que rol debe cumplir el Estado o el Gobierno?

Francisco Paris

Tenemos que aprovechar los resultados de estudios tan interesantes como este para que hagamos un reality check. Osmel dice que estamos dando información y ese es el corazón del EITI, sin embargo, estas precisiones para algunos lados siguen siendo problemáticas y el conflicto sigue siendo permanente, no nos queda otra que absolver esto y seguir trabajando en mejorar lo que hacemos, porque todos tenemos que contribuir, esto no va a cambiar de la noche a la mañana, está muy por encima de nosotros esto de mejorar la institucionalidad y de resolver los problemas. Muchas veces en el EITI dicen de los problemas ambientales, y otros, que la información no puede solucionar todo el problema, sin embargo, puede tener una contribución importante a la solución.

Beatriz Alva Hart

Coincidiendo con lo señalado, regreso al tema de la gobernanza y la decisión política. La OEFA jamás había entrado a revisar los compromisos sociales u obligaciones en la sección de impacto ambiental, en lo que son los niveles de contratación de empleo local. Sin embargo, como se dio en el caso del proyecto de Talara, parece que las entidades recién empiezan a revisar cuáles son las obligaciones sociales cuando surge alguna denuncia específica, o frustración, a pesar de tenerlas escritas. No cumplir con las expectativas de la población genera mucha frustración para las empresas que aportamos no solamente en la parte económica sino en los planes de inclusión social para contribuir complementariamente con el desarrollo de las comunidades que están en nuestra zona de influencia, tanto directa como indirecta. Existe la regulación para ir monitoreando el cumplimiento de los compromisos de ambas partes, pero solo se cumple si hay decisión política.

Paola Bustamante

La responsabilidad social no siempre se expresa en convenios marco. Beatriz señalaba que los compromisos sociales figuran en el estudio de impacto ambiental, que se presenta ante el SENACE, y este se hace público. Debería tenerse un mecanismo para que el Estado, a través de la entidad que corresponda, comunique cuáles son esos compromisos sociales y así se evite firmar convenios marco siempre. Luego a la OEFA, el segundo órgano más grande del sistema de evaluación ambiental y social, le corresponde fiscalizar no solo lo ambiental, sino lo social. Puede que la OEFA reporte en su página web, pero no muchas comunidades la visitan. Además, tampoco se puede verificar que todas las partes sientan que los compromisos se cumplieron: si uno siente que cumplió pero el otro no, entonces no se cumplió.

Raúl Jacob

Creo que toda esta discusión sobre los factores de la licencia social muestra que hay un gran vacío en la administración de conflictos sociales. Este esfuerzo debería ser liderado por una organización del Estado, con participación del sector privado y las comunidades. Yo creo que es muy importante que tengamos además claridad de lo que está en juego, el MINEM cada cierto tiempo publica cuántos proyectos están disponibles con distintos grados de avance en el país y estamos en un poco más de 50 mil millones de dólares. Es importante entender que, si estos proyectos, por alguna razón se traban, lo que va a ocurrir es que el proyecto no va a ir adelante, pero si irá adelante la operación minera. Es decir, si es una compañía formal tiene una serie de obligaciones, que OEFA debe fiscalizar ambientalmente, que debe cumplir leyes laborales de manera estricta, etc. Si una compañía formal no puede llevar adelante un proyecto, es muy probable que esa operación minera sí se ejecute, o sea que el mineral se extraiga pero, en vez de hacerlo con todas las garantías que da un proceso supervisado con tecnología de punta, se haga a través de la minería informal, con grave impacto ambiental, sin derechos laborales, etc. Mi sugerencia y propuesta es que empecemos hablar de este tema, que en realidad lo que se necesita es tener un sistema que funcione, porque lo que tenemos en juego es muy grande, no solo por la oportunidad perdida hoy sino por lo que eso va a representar en términos de impacto ambiental y de degradación para toda la sociedad.