Ordenamiento Territorial y Ambiente: ¿Riesgo de debilitamiento de ambos?

Recientemente se ha generado un debate a causa de la iniciativa del Ejecutivo de crear un sistema nacional de ordenamiento territorial, pero cuyo rector seria la PCM. Al mismo tiempo se habla de fusionar organismos técnicos relacionados con la temática ambiental, pero con funciones muy diferentes. Formo parte de los preocupados por estas noticias, aunque la idea de un sistema nacional de ordenamiento territorial parezca atractiva, y que en ciertos momentos haya podido ser útil de manera muy temporal desarrollar ciertas cosas desde la PCM. Una observación preliminar: el tema del ordenamiento territorial no es nuevo en el Perú, y me parece mejor tener a “rectorías de sistemas” sostenibles en el tiempo.

He tenido la oportunidad de escuchar entrevistas a diferentes personas conocedoras de estos temas, como al exministro del Ambiente Pulgar Vidal. Vuelvo a publicar, como un recordaris y un aporte el post que publiqué en Junio del 2016, llamado “Ordenamiento Territorial y Ambiente: ¿Deben estar juntos?”. En este planteaba una serie de consideraciones históricas, así como de factores propios del Perú, para responder a dicha pregunta. Desde entonces ciertos factores han empeorado, con la crisis política interminable que empezó en Julio del 2016, con la profundización de la balkanización del país, y con el episodio de destrucción de gran parte del Estado por parte del gobierno anterior y la continuación de la destrucción institucional desde el Congreso. Lo reproduzco tal cual a continuación, recordándoles que tiene más de 7 años, o sea que en ciertos países se han producido ciertos cambios (como hablar cada vez más en los nombres de los ministerios, de desarrollo sostenible, o de transición ecológica, o de transición energética, etc.) y que puede leerse en combinación con otro post de abril 2016, en el que había buscado desbaratar ciertos mitos. Pero verán que sigue siendo muy actual.

En el post de abril último sobre los riesgos de los mitos en materia de ordenamiento territorial, mencionaba cómo uno de los errores era que se lo viera únicamente en función del tema ambiental. ¿Quiere decir eso que se los deba tratar por separado y que no deberían estar en un mismo Ministerio? No necesariamente; paso a explicar por qué.

Hagamos primero un poco de historia sobre cómo sucedieron las cosas en Francia, un país de referencia en ambos temas. El ordenamiento territorial, que en la actual Vta República Francesa, aparece en 1962,  ha estado muchas veces en el marco de otros megaministerios, a veces con un “ministro delegado” o un “secretario de Estado” (algo así como un vice-ministro especializado), dedicado exclusivamente tema al interior de dichos ministerios). Lo interesante es cómo según las épocas, formaba parte de un megaministerio a cargo también de las Infraestructuras y de los Transportes, incluyendo a veces a la Vivienda, o sino del Planeamiento estratégico, o sino del Interior, o de la Industria y del Comercio Exterior, y hasta del Turismo, o de la Ciudad y de la Integración nacional. Incluso llegó a estar junto con Agricultura y otros temas afines, y por un tiempo con el de Reforma del Estado y Función Pública. Últimamente se lo ve junto con el tema de la Ruralidad e incluso actualmente con las “colectividades territoriales” (algo así como los gobiernos subnacionales, lo que recuerda cuando estaba con el Interior, pero con un enfoque más descentralista). Habrán notado cómo se refleja la diversidad de énfasis que se le puede dar, y cómo esto evoluciona en el tiempo, lo que refleja las evoluciones del concepto mismo.

Pues bien, hubo dos períodos en donde formó parte de un megaministerio ligado también al Ambiente: 1997-2002, cuando el Primer Ministro era de izquierda (en la famosa 2da Cohabitación, que duró 5 años), y en el 2007-2009, cuando el Primer Ministro era de derecha, como el Presidente. En la primera época, era el Ministerio del Ordenamiento Territorial y del Ambiente. En la segunda, se le llamó de Ecología, de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Sostenible, e incluso se le añadió durante un tiempo el sector Energía.

Esa figura de juntar Ordenamiento Territorial y Ambiente también existe en Uruguay, añadiéndosele Vivienda. En España, en razón de la existencia de las Autonomías, que para muchos es una forma de federalismo, el ordenamiento (“ordenación”) territorial está en manos de éstas, aunque hay una suerte de rectoría del Ministerio  de Agricultura, del Ambiente y de Alimentación.

Y por si no lo saben, lo que tenemos ahora en el Perú es un Ministerio del Ambiente, que incluye al tema del Ordenamiento Territorial, pero no de manera “igualitaria”, pues éste ni siquiera tiene un vice-ministerio dedicado, sólo es una dirección general parte de uno de los dos vice-ministerios ambientales y busca que las regiones hagan su zonificación económica y ecológica. Me pregunto si no estaríamos más cerca del modelo español, a pesar de ser un estado unitario, lo que suena algo paradójico.

En el caso del Perú, como se hizo en Francia, en dos períodos, y vale la pena anotarlo, uno de izquierda y otro de derecha, lo que muestra que allá no es un tema ideológico, sino técnico, sí me parece tener sentido el juntar ordenamiento territorial y ambiente:

. porque somos un país de gran diversidad ecológica, que forma parte de nuestra riqueza; entonces el tema ambiental debe estar necesariamente presente en la manera de organizar el territorio en lo económico; no hacerlo conllevaría el riesgo de destruir nuestra sostenibilidad de largo plazo; y hay muchas fuerzas, motivadas por cierto desprecio hacia esa riqueza, o peor, por grupos de tipo mafioso, que la están amenazando actualmente

. porque formamos parte de los países que más expuestos están a los riesgos derivados del cambio climático, y especialmente al riesgo futuro de severo estrés hídrico; esto debe llevar a tener mucho cuidado en la manera de organizar la ocupación poblacional del territorio, y especialmente de las ciudades, así como a grandes esfuerzos de adaptación de la agricultura, y de reforestación.

Pero al mismo tiempo, me parece necesario ponerlo en ese caso al mismo nivel que el Ambiente, con su propio vice-ministerio, para que ambas temáticas se refuercen mutuamente, dándoles más fuerza para enfrentar los riesgos que acabamos de mencionar, y otros que se pueden considerar con los ya mencionados como riesgos estratégicos, y hasta de geopolítica interna

. porque tenemos al mismo tiempo un terrible problema de competitividad en lo que respecta a las infraestructuras de todo tipo,  y el ordenamiento territorial permite optimizar a éstas, con un énfasis en la conectividad de todo tipo, y en la mejora de la calidad de vida para las grandes mayorías, que es clave también a su vez para una mayor competitividad

. porque estamos enfrentando una situación de espantoso desorden, donde no se controla bien el territorio que está agujereado por numerosas “zonas liberadas” y en manos de verdaderos feudos de facto, que a menudo destruyen el medio ambiente y en que el Estado no llega o llega mal a demasiadas zonas, y donde en lo urbano estamos involucionando en lo que respecta a Lima y Callao (que pierden competitividad en vez de ganarla, relativamente a urbes similares) y todavía no tenemos una red suficiente de ciudades medianas; un ordenamiento territorial que no pierde de vista la articulación nacional contribuye justamente a “poner orden” también, tanto en el ámbito urbano como el rural

. porque las dificultades de nuestro territorio nos obligan a pensar también en soluciones de tipo más ágil, adaptándonos a nuestra realidad con un “pensamiento en red”  (por ejemplo para la salud), y no verlo todo en términos de grandes estructuras de cemento; algo de eso ya se ha avanzado con los Tambos, con los CITEs y con los enfoques de “acción social” que están detrás de las PIAS de las Fuerzas Armadas (las plataformas itinerantes  de la Marina), que tienen un rol clave que jugar en tiempos de paz (de ahí la importancia del equipamiento de doble uso, clave también para las situaciones de desastres naturales).

En realidad, en un contexto como el peruano, tanto Ambiente como Ordenamiento Territorial son temáticas transversales complementarias, donde se necesita una mano fuerte que logre articular bien con los Sectores y con los gobiernos sub-nacionales, buscando una óptima articulación e integración nacional, donde se descentraliza fuertemente la inversión, y al mismo tiempo se refuerza al Estado unitario y el control del Estado sobre el territorio.

Son temáticas que forman parte de la gestión de largo plazo de nuestro propio riesgo país. Y me parece que Francia, donde también fue necesario desarrollar un Estado unitario frente a una historia marcada por tendencias centrífugas sí es relevante para nuestros análisis; en ciertos países, reforzar el Estado unitario  es la condición para una descentralización exitosa.