El paquete contracíclico de S/ 18,000 millones anunciado por el Gobierno busca enfrentar una situación excepcional, el Fenómeno El Niño (FEN). La comisión multisectorial ENFEN prevé un evento de magnitud extraordinaria, posiblemente superior al de 1997-1998. El Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED) estima que cerca de ocho millones de personas están expuestas a un riesgo muy alto de inundación. El principal obstáculo para la prevención está en los incentivos de las entidades a cargo.
Pese a su institucionalidad formal, en 2015 el índice de gobernabilidad en gestión del riesgo del BID ya registraba que solo cuatro sectores incluían la reducción del riesgo en su normativa. La rectoría del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2022-2030 sigue repartida entre varias entidades, sin que una sola sea responsable del ciclo completo. Según la encuesta del CENEPRED de 2025, apenas el 9% de las entidades realizó evaluaciones de riesgo, y la Contraloría encontró que 109 municipalidades no ejecutaron los recursos destinados a la prevención.
Frente a estas deficiencias, se ha recurrido a entidades de excepción, cuya rapidez tiene un costo documentado. La Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC) concentró su cartera en grandes obras y, según la Contraloría, las 32 auditadas costaron 140,7% más y demoraron 332,6% más de lo previsto en los contratos. Quedó pendiente, en cambio, la solución integral del río Piura, cuyo primer componente era su salida al mar para evitar que la ciudad se inunde con cada lluvia torrencial.
Además, los sistemas de alerta temprana quedaron rezagados, pues la ARCC contrató solo dos de los 18 previstos y ninguno opera bajo la Autoridad Nacional de Infraestructura, que heredó su cartera. Una entidad temporal, con mandato de obra y sin responsable de operar lo construido, respondió a los incentivos de la ejecución visible. El Fondo de Reconstrucción del Sur (FORSUR), creado tras el terremoto de Pisco de 2007, también priorizó obras ajenas a los daños del sismo.
Un problema similar afecta al sistema nacional de gestión del riesgo. Desde 2011, el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) está a cargo de la atención de las emergencias, y el CENEPRED se ocupa de la prevención. Sin embargo, la atención de emergencias suele imponerse porque ofrece visibilidad inmediata, mientras que la prevención rinde réditos políticos menores y tardíos. La Ley 32743, que delega facultades sobre el FEN, no resuelve quién ejerce la rectoría ni cómo se articulan el INDECI, el CENEPRED y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), de modo que el rediseño de la rectoría debe debatirse en el Congreso.
Corregir esos incentivos exige una conducción política cercana a la Presidencia, respaldada por una secretaría técnica permanente que se haga responsable del ciclo completo y arbitre entre el INDECI y el CENEPRED. Un antecedente es el FEN de 1997-1998, cuando la PCM lideró la prevención, una comisión del MEF priorizó las necesidades intersectoriales y las obras quedaron a cargo de los sectores existentes.
Esa secretaría, a diferencia de la ARCC, no tendría una cartera de obras y respondería por un programa presupuestal con metas y responsables sectoriales y territoriales. Tal orientación aún no se refleja en el gasto, pues en 2026 el presupuesto inicial del programa presupuestal 0068 para gobiernos regionales y locales es de S/ 670 millones, menos del 4% del paquete anunciado y por debajo de los S/ 749 millones asignados en 2025.
Para reducir la fragmentación territorial, los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca pueden servir como plataforma para elaborar un plan de prevención por cuenca con metas y presupuesto compartidos entre sectores y niveles de gobierno. El Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal del MEF, que en 2026 no incluye metas de riesgo de desastres, permitiría premiar a los municipios que las cumplan. La alerta del ENFEN debería activar recursos y compras sin tener que esperar otro decreto de urgencia, mediante un financiamiento por capas que combine reservas, líneas contingentes y seguros.
Existen experiencias internacionales que pueden orientar este rediseño. En Colombia, la unidad de gestión del riesgo depende de la Presidencia y la Ley 1523 de 2012 obliga a las entidades territoriales a constituir fondos propios de gestión del riesgo, que sirven de referencia para la secretaría técnica. En Chile, el Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres, creado en 2021, integra funciones que en el Perú están separadas entre el INDECI y el CENEPRED.
Hay muy poco margen antes de que lleguen las lluvias, pero aún es posible priorizar los distritos de mayor riesgo y acordar un control concurrente, sin esperar el rediseño legal. El rediseño que discute el Congreso debe fijar quién responde ante el jefe de Estado por la prevención, así como el presupuesto y las metas verificables correspondientes. Parte del paquete debería ejecutarse bajo esa responsabilidad y no mediante otra entidad temporal, como ocurrió con el FORSUR y la ARCC. Sin esa definición, la próxima alerta volverá a encontrar al Estado a la espera de decretos y de entidades de excepción.
Luis Miguel Castilla es presidente de Hágase Instituto.
