APP de Servicios como Impulso a la Inversión a Corto Plazo: Por la Sostenibilidad de la Infraestructura Pública

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Autor: Sergio Bravo Orellana

Colaborador académico:  Yajaira Tácunan, Kevin Martinez

Resumen:
La inversión tradicional en infraestructura pública se caracteriza por largos procesos de formulación, que suelen extenderse entre 2 y 4 años, y en casos complejos pueden alcanzar hasta 7 años. Además, enfrenta el desafío de no vincular adecuadamente la inversión inicial con su sostenibilidad, lo que provoca un deterioro progresivo de la infraestructura, las obras y los equipos tras su puesta en operación.

Sin embargo, estas dificultades también representan oportunidades. Gran parte de la inversión pública tradicional, incluida la ejecutada bajo la modalidad de Obras por Impuestos, podría beneficiarse de un enfoque más eficiente. En este sentido, el lanzamiento de un programa orientado a la rehabilitación y sostenibilidad de la infraestructura pública, a través de Asociaciones Público-Privadas (APP), permitiría acelerar la ejecución de inversiones y garantizar su mantenimiento en el tiempo.

Un diseño adecuado de los contratos APP posibilitaría la incorporación de futuras ampliaciones de los activos rehabilitados en función de la evolución de la demanda del servicio público. Para agilizar este proceso, sería recomendable emplear el procedimiento simplificado de las APP y flexibilizar el mecanismo IOARR, evitando las rigideces del sistema Invierte.pe. La inversión inicial destinada a la puesta a punto de la infraestructura podría generar un “shock de inversiones” según la magnitud de la intervención, mientras que la sostenibilidad de la prestación de los servicios públicos se garantizaría mediante el gasto corriente. Asimismo, las APP podrían complementarse con un programa de Servicios por Impuestos (SxI), ampliando las alternativas para mejorar la infraestructura pública de manera eficiente y sostenible.

1. 1.    Introducción

Para acelerar la inversión en infraestructura destinada a la provisión de servicios públicos, es fundamental considerar que cualquier proceso que involucre recursos públicos puede implicar procedimientos extensos, prolongándose durante varios años. Esto se debe a los plazos establecidos en los Proyectos de Inversión Pública (PIP) regulados por Invierte.pe, los cuales afectan no solo a la obra pública, sino también a las Asociaciones Público-Privadas (APP) cofinanciadas y a las Obras por Impuestos (OxI).

Ante este escenario, resulta necesario explorar alternativas que permitan ejecutar inversiones en el corto plazo y generar un impacto positivo en la aceleración de proyectos. Una solución viable es la implementación de APP de Servicios y OxI de Servicios, mecanismos que no solo facilitan la repotenciación de la infraestructura existente, sino que también garantizan su sostenibilidad a largo plazo. Estos esquemas resultan particularmente relevantes en sectores estratégicos como educación, saneamiento, transporte y salud, donde la rehabilitación y optimización de instalaciones pueden mejorar significativamente la prestación de servicios esenciales.

Ambos mecanismos de inversión incluyen dos fases fundamentales: una fase de inversión, y una fase de operación y mantenimiento, orientada a preservar su funcionalidad en el tiempo. Para garantizar la eficacia de estas intervenciones, es esencial alinear los incentivos y evitar que las IOARR (Inversiones en Optimización, Ampliación Marginal, Rehabilitación y Reposición) enfrenten los mismos problemas que las obras públicas tradicionales.

En ese sentido, las IOARR se benefician de un régimen simplificado, lo que permite que se ejecute la “puesta a punto” de la infraestructura de forma mucho más rápida, sin necesidad de extensos estudios de factibilidad. Esto contrasta con los PIP, que generalmente implican largos procesos de formulación y construcción de nueva infraestructura.

Además, al considerar que las APP de Servicios y las OxI facilitan el acceso a financiamiento privado sin comprometer el endeudamiento público, se puede lograr una estructuración financiera sostenible. Esto permite una mejor gestión de los recursos y evitar demoras en los proyectos debido a la falta de fondos estatales.

Otro aspecto clave es la flexibilización de los procesos de inversión. Para la elaboración de las bases contractuales, solo se requiere el monto de inversión, los parámetros esenciales de la obra, los criterios de operación y el nivel de servicio, sin necesidad de realizar estudios de factibilidad. Esto se debe a que las IOARR no implican la construcción de nueva infraestructura ni la evaluación de su viabilidad desde cero, sino la optimización y mejora de activos existentes. Además, al no depender de esquemas de financiamiento complejos ni de mecanismos de recuperación de inversión, se reduce la incertidumbre económica y se hace innecesario analizar el equilibrio económico-financiero.

Las IOARR tienen un límite de inversión establecido. Según MEF (2020), los Lineamientos para la Identificación y Registro de las Inversiones de Optimización, Ampliación Marginal, Rehabilitación y Reposición (IOARR), aquellas cuyo monto de inversión estimado, por tipo de activo y para cada Unidad Productora (UP), supera las 75 Unidades Impositivas Tributarias (UIT) deben cumplir con un proceso de registro más detallado. En contraste, las IOARR con montos de inversión menores o iguales a 75 UIT pueden registrarse mediante un procedimiento simplificado. Esta diferenciación en los procedimientos de registro permite agilizar la ejecución de inversiones de menor cuantía, mientras que las de mayor envergadura requieren una evaluación más rigurosa para garantizar su adecuada planificación y ejecución.

Dentro de los ejemplos concretos se evidencian la mayor rapidez de las IOARR en comparación con los PIP. Según el informe de MEF sobre la Identificación de Inversiones de Optimización, Ampliación Marginal, Rehabilitación y Reposición (IOARR), la empresa EGASA identificó la necesidad de reparar la central hidroeléctrica Charcani V debido al desgaste y antigüedad de su maquinaria.

En respuesta, se ejecutaron inversiones en adquisición de cableado estructurado, con un plazo de ejecución de un mes en 2023. Asimismo, se realizó la compra de mobiliario, con un plazo de ejecución de dos meses en 2020. De manera similar, la Municipalidad Distrital de Ámbar adquirió una excavadora hidráulica, en un proceso que tomó tres meses (Ver Gráfico 1).

Gráfico 1. Cronograma de Inversión en IOARR (meses)

 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Consulta de Inversiones.

En contraste, los PIP dentro del marco de Invierte.pe pueden tardar más de dos años en los casos más simples y hasta siete años en proyectos de mayor complejidad. Esto se debe a que los PIP están diseñados para crear o modificar la capacidad productora de servicios a cargo del Estado, lo que implica la construcción de nueva infraestructura o una transformación significativa de la existente. Ejemplos de PIP incluyen la Instalación de la Central Hidroeléctrica Charcani VII y su Sistema de Interconexión al SEIN en Arequipa, con un tiempo de formulación de dos años. Asimismo, el proyecto de Creación de la Línea en 138 kV Charcani VII – Cono Norte y Subestaciones Asociadas en Arequipa tuvo un cronograma de inversión de tres años (Ver Gráfico 2).

Gráfico 2. Cronogramas de Inversión PIP (meses)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Consulta de Inversiones.

Estos proyectos ilustran la planificación y ejecución de inversiones en infraestructura energética, evidenciando la magnitud de los recursos y tiempos requeridos en este tipo de iniciativas.

Si los presupuestos de inversión se concentran en IOARR para la mejora de infraestructura existente y se agrupan activos públicos, se podría lograr una ejecución más eficiente de los recursos, garantizando que la infraestructura entre en servicio en el corto plazo con estándares adecuados de calidad. Este enfoque es particularmente relevante para cerrar brechas en sectores clave como salud y educación, donde la rehabilitación y optimización de instalaciones pueden fortalecer significativamente la prestación de servicios esenciales.

Para ello, se pueden emplear dos estrategias que garanticen la sostenibilidad de la infraestructura pública, asegurando no solo su puesta en operación, sino también su mantenimiento continuo y una gestión eficiente de los recursos disponibles.

Tabla 1. Resumen de Requerimientos y Tiempo Estimado en la Fase de Formulación entre PIP e IOARR

Fuente:  Elaboración propia.

2. Servicios por Impuestos (SxI)

Los Servicios por Impuestos facultan a inversionistas privados, en colaboración con consultoras y operadores especializados, para intervenir en activos públicos como colegios o centros de salud mediante el mecanismo IOARR. La agilidad de este enfoque radica en que los estudios IOARR se pueden desarrollar en un plazo de 2 a 3 meses, permitiendo un análisis de inmediata de la infraestructura. Al tratarse de una intervención en activos existentes, la fase de “Puesta a Punto” se considera inversión, lo que permite a las empresas inversionistas de OxI mostrar resultados en corto plazo. Este mecanismo resulta particularmente adecuado para intervenciones locales, donde la acción puntual en activos deteriorados genera un impacto inmediato en su operatividad y fortalece, al mismo tiempo, la responsabilidad social empresarial.

3. Asociaciones Público-Privadas (APP) de Servicios

El modelo de Asociaciones Público-Privadas de Servicios se basa en contratos mediante los cuales el sector privado asume la responsabilidad de la operación, el mantenimiento y la mejora de la infraestructura pública. En este esquema, la fase de “Puesta a Punto” se ejecuta utilizando IOARR, permitiendo la rehabilitación rápida tanto de la infraestructura como de los equipos asociados. Una vez completada esta fase, la operación y el mantenimiento se financian mediante gasto corriente, lo que garantiza la continuidad del servicio sin recurrir a nuevos procesos de inversión prolongados.

Este modelo ofrece importantes ventajas, ya que permite asegurar la calidad y sostenibilidad del servicio a largo plazo, transfiere al sector privado los riesgos operativos y de mantenimiento –aliviando al Estado en funciones de supervisión y regulación– e incentiva la eficiencia mediante el cumplimiento de indicadores preestablecidos, por ejemplo, a través de Contratos por Niveles de Servicio (CNS). En consecuencia, las APP de Servicios son especialmente idóneas para modernizar infraestructura existente, asegurando su funcionamiento y sostenibilidad en el tiempo.

4. Criterios para la Selección entre SxI y APP de Servicios

Cuando la intervención se desarrolla a nivel local y el proyecto está orientado a activos específicos, los SxI pueden ser la opción más adecuada, ya que permiten una solución focalizada y de rápida implementación. Por otro lado, cuando es posible agrupar múltiples activos dentro de un mismo sector, como colegios o centros de salud, bajo la administración de un solo operador, las APP de Servicios ofrecen una gestión centralizada que optimiza la eficiencia operativa.

Además, la complejidad del proceso de operación y mantenimiento es un factor determinante en la elección del mecanismo. En proyectos con procesos relativamente sencillos, los SxI pueden proporcionar una solución inmediata y efectiva. Sin embargo, en casos de mayor complejidad, donde se requiere una estructura de gestión más sofisticada, las APP de Servicios permiten un mayor control y garantizan la continuidad en la prestación del servicio.

Finalmente, el agrupamiento de activos resulta aconsejable debido a los beneficios derivados de las economías de escala, ya que permite optimizar recursos, reducir costos y mejorar la eficiencia en la gestión operativa y financiera.

4. El Procedimiento Simplificado

La normatividad sobre el desarrollo de Asociaciones Público-Privadas (APP) de infraestructura establece un procedimiento de régimen simplificado, regulado por el Decreto Legislativo 1362, específicamente en su Artículo 43. Este artículo define el procedimiento simplificado para iniciativas estatales, el cual regula la promoción de la inversión privada a través de APP y proyectos en activos.

La aplicación de este procedimiento está determinada por el monto de inversión. No obstante, dado que las APP de Servicios no requieren inversiones sujetas a procedimientos como Invierte.pe, su estructuración debería integrarse dentro del régimen simplificado, sin restricciones de monto. Esto permitiría agilizar su implementación y optimizar la ejecución de los proyectos, facilitando la prestación eficiente y sostenible de los servicios públicos.

5. Conclusión

Los Servicios por Impuestos (SxI) y las Asociaciones Público-Privadas de Servicios constituyen alternativas ágiles y sostenibles frente a los largos procesos de inversión pública tradicional (PIP tradicionales). Mediante el uso del mecanismo IOARR se consigue una “Puesta a Punto” rápida, en la que la rehabilitación de activos deteriorados, clasificándose como inversión. Posteriormente, la operación y el mantenimiento se financian con gasto corriente, lo que permite un “shock de inversiones” que optimiza el uso de recursos y garantiza la continuidad y calidad del servicio público. La elección entre SxI y APP de Servicios debe fundamentarse en el alcance geográfico, la complejidad operativa y los conceptos de economía de escala, también considerando que el financiamiento de inversiones será posible con la dimensión del conjunto de proyectos. Es importante que las APP de Servicios siga el procedimiento simplificado existente.

6. Bibliografía.

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ProInversion. (2023). Diseño de un programa de Contratos por Niveles de Servicio.

[Elaborado por Pro Ideas para la Dirección Especial de Proyectos].