OxI más APP: hacia la gestión sostenible de infraestructura pública

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Autor: Sergio Bravo Orellana

Co-Autor: Edwin De Olarte

Colaborador académico: Yajaira Tácunan

Dentro de las alternativas de desarrollo de los proyectos Infraestructura Pública se puede destacar la de Obra por Impuestos (OxI), la cual permite a las empresas privadas complementar las estrategias de inversión pública tradicional y promover el desarrollo económico y social, principalmente en el ámbito regional donde operan dichas empresas. A medida que avanzamos en la exposición, se podrá apreciar una ventaja diferencial de las Obras por Impuestos frente a la obra pública tradicional: los tiempos de ejecución son más predecibles y sin mayores demoras, lo que a su vez garantiza un mejor nivel de ejecución presupuestal. Cabe mencionar que las demoras en la ejecución de una obra aumentan significativamente sus costos, especialmente si es necesario reiniciar el proceso constructivo.

Las empresas privadas pueden impulsar el desarrollo económico de sus regiones al mejorar su competitividad y contribuir al desarrollo social mediante la provisión de servicios públicos. Además, al fortalecer su imagen pública y demostrar su compromiso con la responsabilidad social empresarial, aumentan su reputación y reconocimiento. Aunque algunas empresas privadas pueden recuperar sus inversiones en OxI, muchas optan por realizar inversiones adicionales para el desarrollo y la gestión de dichas asociaciones, así como para cubrir desviaciones presupuestarias imprevistas. Este nivel de compromiso por parte de las empresas privadas permite que este esquema de colaboración sea más ágil y flexible, lo que se traduce en una atención más rápida y efectiva a las necesidades de los ciudadanos.

Si bien las OxI y la Obra Pública Tradicional, incluyendo las obras desarrolladas mediante convenios de gobierno a gobierno, presentan ventajas, todas comparten un problema común: la falta de enfoque en la calidad y los niveles de servicio a largo plazo. Estas iniciativas suelen reflejar la visión de los administradores de los sectores o niveles de gobierno en el momento de su planificación, sin considerar adecuadamente las necesidades futuras de operación y mantenimiento, que a menudo abarcan períodos extensos, incluso superiores a 30 años en la mayoría de los casos.

Esta carencia de planificación adecuada resulta en obras más costosas debido a la inclusión de requisitos innecesarios o mal diseñados en el caso de la obra tradicional, o requisitos técnicos sobredimensionados en el caso de las asociaciones de gobierno a gobierno. Independientemente de la estrategia constructiva, ninguna de ellas garantiza la sostenibilidad a largo plazo de la infraestructura entregada, ya que ninguna ha sido diseñada con la capacidad de asegurar su operatividad y mantenimiento en el futuro.

A diferencia de las obras públicas tradicionales mencionadas previamente, las Asociaciones Público-Privadas (APP) tienen un enfoque a largo plazo, ya que su objetivo es proporcionar servicios públicos respaldados por una infraestructura que mantenga su calidad durante un período prolongado más allá de la entrega inicial. Esto se logra al transferir la responsabilidad del funcionamiento, mantenimiento y sostenibilidad a un operador privado.

En la obra pública tradicional y en OxI, el Estado asume el riesgo de diseño y construcción. Sin embargo, existe una diferencia significativa: en el caso de la obra pública tradicional, nadie asume la responsabilidad por la calidad de la obra, su correcto funcionamiento o si se finaliza en los plazos previstos. Esto puede derivar en la resolución anticipada del contrato por incumplimientos, lo que lleva a conflictos y arbitrajes. En cambio, en OxI, una empresa privada supervisa el cumplimiento de los plazos de ejecución de la obra, y en el caso de los contratos GtG (Gobierno a Gobierno), todavía no se cuenta con una evidencia clara sobre este aspecto. Por otro lado, en las APP, los pagos a la empresa privada están estrechamente ligados a la culminación satisfactoria de las obras, lo que fomenta un mayor compromiso con la entrega exitosa del proyecto y su posterior operación.

Esto se puede apreciar en los problemas de abandono de proyectos, y controversias y disputas legales, lo que se refleja en un alto número de obras inconclusas o con un importante deterioro acelerado de inversiones. De acuerdo con la Contraloría General, hasta abril de 2023 se registraron 1,751 obras paralizadas a nivel nacional, con una inversión total equivalente de S/ 23,575 millones. Del total de obras paralizadas el 55% corresponde a las obras ejecutadas por administración directa y el 41%, por contrata. Cabe destacar que solo 4 obras corresponden al mecanismo de Obras por Impuestos y 1 al de APP/Concesiones.

Ilustración 1. Obras paralizadas por modalidad de ejecución

Fuente: Reporte de Obras Paralizadas en el Territorio Nacional – 2023

Del cuadro resulta evidente el problema de desarrollar infraestructura a través de la obra pública tradicional. Cabe destacar que estas cifras no reflejan la pérdida monetaria de obras entregadas pero deterioradas, debido a fallas en la calidad de la obra o deficiencias en su mantenimiento. Para garantizar servicios públicos de calidad, es fundamental destacar la importancia de la operación y mantenimiento, así como un enfoque de largo plazo en la gestión de infraestructura y servicios públicos.

APPs de Operación en OxI

Los incentivos para la calidad de la infraestructura realizada por OxI se fundamentan en aspecto económicos y sobre todo en el ámbito reputacional. Respecto al aspecto económico, la emisión de los Certificados de Inversión en Proyectos de Responsabilidad Social y/o Medio Ambiente (CIPRL y CIPGN) requieren de la entrega parcial y final de la obra. Ambas requieren la conformidad de recepción y calidad otorgada por el supervisor, por tanto, se debe avanzar y entregar una obra que cumpla con lo establecido pues cualquier inconveniente afectaría la obtención de los certificados. Asimismo, las Obras por Impuestos asocian la imagen corporativa con obras de alto impacto que contribuyan al desarrollo social de las comunidades, por lo que, los problemas en la calidad de la obra afectarían negativamente a la empresa y a su responsabilidad social. OxI es un mecanismo que acelera la ejecución, facilita el financiamiento, mejora la competitividad y la calidad de vida, adelanta el uso de recursos económicos y traslada el riesgo de ejecución de la obra a la empresa privada (MEF, 2017).

No obstante, la principal dificultad del mecanismo de Obras por Impuestos es la falta de garantía de la ejecución de la operación y mantenimiento en largo plazo. Debido a que al término de la obra debe pasar a la administración del Estado, que en la mayoría de ocasiones no está preparada para ejecutar la etapa operativa con la calidad, oportunidad y eficiencia requerida. En consecuencia, un mantenimiento inadecuado de la obra generaría que esta se deteriore con el tiempo, aun cuando la obra haya sido entregada en buenas condiciones y cumpliendo estrictamente los requerimientos técnicos.

Lo anterior se justifica porque OxI es una de las principales modalidades de construcción de infraestructura, pues a finales del 2022 se adjudicaron 514 proyectos por un monto total de inversión de S/ 6,733 millones, que se concentran principalmente en los sectores de transporte, educación y saneamiento. De los 514 proyectos, el 43% se realizó a través de Gobiernos Locales, 30% por Gobiernos Regionales, 26% por el Gobierno Nacional y solo el 1% a través de las Universidades Públicas. Durante el 2022, los proyectos adjudicados mediante el mecanismo de Obras por Impuestos beneficiaron a 21 millones de personas (MEF, 2022).

En ese sentido, es clave la oportunidad de integrar la operación y mantenimiento de forma complementaria al OxI, a través de APPs. De esta manera, la responsabilidad de cumplir con los indicadores de calidad de la infraestructura es sostenida por un operador especializado.

Por las razones anteriores se debería promover contratos de APP de Operación y Mantenimiento en aquella infraestructura desarrollada por OxI, sobre todo en las de mayor tamaño relativo. Se puede definir la operación bajo los alcances convenientes y necesarios, aunque indefectiblemente se debe comprometer el mantenimiento de la infraestructura. Se debe aprovechar los alcances y consideraciones del Decreto Supremo Nº 211-2022-EF publicado en el 2022, donde se modifica el procedimiento simplificado aplicable a las APP, donde se especifica que los procedimientos simplificados se aplicaran a proyectos que deriven de iniciativas estatales con un Costo Total de Inversión (CTI) igual o inferior a 80,000 Unidades Impositivas Tributarias (UIT), pero también para APP en general que comprendan actividades de operación y mantenimiento en las que Proinversión actúe como el Organismo Promotor de la Inversión Privada (OPIP). Este procedimiento refuerza la oportunidad de tener APP de operación y mantenimiento en obras realizadas mediante modalidades de obra pública tradicional, Obras por Impuestos (OxI) -extensible a las obras desarrolladas por GtG-.

La modificación normativa ha abierto la posibilidad de aprovechar los beneficios de las OxI en términos de calidad y eficiencia al desarrollo de las OxI contratos de APP de operación y mantenimiento que se asegura continuidad, gestión de calidad e integral, además de tener una infraestructura sostenible en el tiempo.

El cambio normativo en el proceso simplificado abre un potencial para generar mejoras significativas en las obras públicas mediante el uso de Asociaciones Público-Privadas (APP). Se espera que estas mejoras no solo se apliquen a Iniciativas Estatales, sino también a Iniciativas Privadas, lo que ampliaría el alcance del dispositivo para superar los desafíos que han afectado la calidad y sostenibilidad de las obras públicas tradicionales. Para ello, se sugiere comenzar por sectores donde ya se han llevado a cabo APP y donde se conocen los niveles de servicio esperados. De esta manera, se podría aprovechar la infraestructura desarrollada mediante OxI a través de APPs de Operación y Mantenimiento, permitiendo un uso más eficiente y sostenible de dichas obras.

Referencias:

Subgerencia de Seguimiento y Evaluación del Sistema Nacional de Control (2023, mayo) Reporte de Obras Paralizadas en el Territorio Nacional 2023. https://www.gob.pe/institucion/contraloria/informes-publicaciones/4157828-reporte-de-obras-paralizadas-en-el-territorio-nacional-a-mayo-2023

PROINVERSIÓN (2023, junio 06) Preguntas Frecuentes OXI. https://www.investinperu.pe/es/oxi/preguntas-frecuentes/preguntas-frecuentes-oxi

Ministerio de Economía y Finanzas (2017) Guía Metodológica: La Ruta de la Inversión en OBRAS POR IMPUESTOS (OXI).  https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_privada/capacitaciones/guia_metodologica_oxi.pdf

Ministerio de Economía y Finanzas (2022, setiembre 14) Decreto Supremo Nº 211-2022-EF. https://www.gob.pe/institucion/mef/normas-legales/3467335-211-2022-ef

Dirección General de Política de Promoción de la Inversión Privada – MEF (2022, diciembre 31). Reporte N° 68 (31.12.2022): Anexo Nº 1 al Reporte Nº 68 (31.12.2022): Datos relevantes de OXI. https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_privada/obras_impuestos/anexo68_reporte_oxi_31122022.pdf