Política industrial con condicionalidades: una taxonomía y lecciones aprendidas positivas y negativas

Al 99.95% de los resultados electorales una propuesta progresista pasaría a la segunda vuelta por la presidencia del Perú. Es hora de convertir los enunciados generales y en gran medida simbólicos hacia propuestas integradoras e incluyentes, y a la par transformadoras y viables. No se debe olvidar que los dos partidos en disputa solo representan a poco más del 18% del total de los electores del país. Asimismo, que dada la actual correlación de fuerzas se debe pensar en un eficaz accionar desde el Poder Ejecutivo, y menos a partir del Congreso de la República.

El tema que hoy nos convoca es el de la política industrial, entendida como un conjunto de medidas estratégicas para fomentar el desarrollo, la competitividad y la transformación estructural de sectores productivos específicos. Esta es parte de una trilogía de principales acciones propuesta por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2020) en el documento sobre Recuperación Transformadora: Reducir las elevadas desigualdades, enfrentar el Cambio Climático y avanzar en la diversificación productiva en nuestra región.

Los autores

En esta nota se reseña un artículo de 2026 de los economistas gurúes en el tema de la política industrial: Dani Rodrik y Mariana Mazzucato. El primero es profesor de Economía Política Internacional de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. La segunda es profesora de Economía de la Innovación y el Valor Público de la University College London.

En anteriores oportunidades hemos comentado sus artículos, pero nunca juntos. Ellos nos recuerdan que la política industrial comprende todo tipo de actividades económicas, no solo la manufactura tradicional (ni menos exclusivamente el sector primario); que requiere un gran trabajo colaborativo entre el sector privado y el público y el establecimiento y seguimiento riguroso de diversas condicionalidades. https://academic.oup.com/icc/advance-article/doi/10.1093/icc/dtaf063/8528994

Contenido

El documento de Mazzucato y Rodrik analiza cómo la política industrial puede utilizar condicionalidades para asegurar que las asociaciones público-privadas estén orientadas a objetivos y que dichas condicionalidades sirvan a un propósito público. La condicionalidad puede ser una herramienta clave para moldear los mercados y fomentar un crecimiento económico inclusivo y sostenible.

Se desarrolla una taxonomía (o clasificación) para comprender la gama de condicionalidades que los gobiernos y los responsables políticos pueden considerar al estructurar convocatorias de propuestas, acuerdos de financiación, contratos de asociación, incentivos fiscales, marcos regulatorios y otras políticas destinadas a configurar la economía para el bien común.

El documento, en primer lugar, proporciona un marco analítico para explorar el papel que la condicionalidad puede desempeñar en las estrategias industriales modernas. A continuación, destaca una serie de estudios de caso globales (lecciones aprendidas, tanto positivas como negativas) para explorar las diferentes dimensiones de las condicionalidades y sus resultados.

Antecedentes

Mazzucato y Rodrik inician señalando que la política industrial está experimentando un resurgimiento global. Cada vez más, los gobiernos reconocen la necesidad de una estrategia industrial diferente, una que no solo catalice, sino que también dirija el crecimiento para dar forma a economías más verdes, más inclusivas y resistentes.

La clave de un nuevo enfoque de la política industrial reside en asegurar que la direccionalidad del crecimiento (menor desigualdad y mayor sostenibilidad) esté integrada en las herramientas que se encuentran en la interfaz de las asociaciones público-privadas: subsidios, préstamos, subvenciones, insumos públicos y derechos de propiedad intelectual.

Las políticas industriales pueden diseñarse ex ante para mejorar el valor público, incluso mediante condiciones que maximicen los beneficios públicos. Las condicionalidades que otorgan acceso equitativo y reparto de beneficios son un componente central para dar forma a la economía en beneficio del bien común.

La idea de condicionalidad surge en el contexto de considerar al Estado no solo como un regulador del mercado, sino también como un estado emprendedor que da forma a los mercados (obviamente, más allá de lo que muchos piensan en nuestro país). Por lo tanto, resulta pertinente considerar formas para que el Estado no solo cubra las pérdidas, sino que también obtenga una parte de las ganancias (socializando tanto los riesgos como las recompensas).

Condicionalidades

Los autores anotan que cierto grado de condicionalidad es inherente a la idea de política industrial. En principio, el apoyo público se otorga a cambio de que los beneficiarios realicen acciones específicas. Sin embargo, el grado en que la condicionalidad ha sido explícita y forma parte de una estrategia coherente y consciente para generar valor público ha variado.

La creación de valor público requiere que el sector público establezca una visión clara y un propósito público que guíe la colaboración y la innovación de los actores tanto privados como públicos para abordar los desafíos sociales. La condicionalidad ha recibido considerable atención en la literatura; sin embargo, el concepto sigue siendo vago, poco estudiado y utilizado.

También advierten que la política industrial es solo una herramienta para alcanzar objetivos públicos fundamentales como la innovación verde o la creación de empleo. Debe complementarse con políticas de apoyo —como una fijación de precios realista del carbono y la inversión pública en formación profesional— y puede beneficiarse de nuevos enfoques para armonizar estas diversas herramientas.

Instrumentos

Mazzucato y Rodrik anotan que las condicionalidades se refieren a las interacciones entre un organismo público y una entidad del sector privado (la empresa), donde el gobierno proporciona un beneficio a la empresa (subvenciones, préstamos o inversiones de capital, contratos de adquisición, incentivos fiscales, capacitación, infraestructura, apoyo tecnológico, flexibilidad regulatoria, entre otras) a cambio de que la empresa realice cambios de comportamiento para alcanzar determinados objetivos públicos.

La condicionalidad se refiere al marco que especifica las responsabilidades, los compromisos o las obligaciones de la empresa. Las empresas que reciben un beneficio del gobierno generalmente responden participando (o expandiendo) la actividad vinculada al incentivo. Algunos programas están condicionados a comportamientos que pueden certificarse u observarse de antemano; otros requieren cambios de comportamiento que se desarrollarán con el tiempo y en conjunto con la concesión de los beneficios o posteriormente.

Diseño

Los autores señalan que el diseño de las condiciones es una tarea delicada, ya que una excesiva micro gestión con una lista de condiciones puede sofocar la innovación. Además, las relaciones estrechas con las empresas privadas podrían hacer que los gobiernos sean propensos a la captura. De hecho, las condiciones crean una tensión saludable entre lo público y lo privado para que los subsidios sean parte de un acuerdo en lugar de una dádiva generalizada.

El éxito de la condicionalidad puede evaluarse de dos maneras. La primera se refiere a la cuestión específica de la efectividad y la adicionalidad. ¿Logró la condicionalidad que la empresa hiciera algo que no habría hecho de otro modo? La segunda pregunta, mucho más difícil de responder, es si el incentivo combinado con la condicionalidad supera una prueba de valor público más amplia. En otras palabras, ¿justificó el valor público del impacto del programa la inversión (directa e indirecta)?

Taxonomía

Mazzucato y Rodrik proporcionan una taxonomía analítica de diferentes tipos de condicionalidad, basada en distinciones a lo largo de cuatro dimensiones: 1) Tipo de comportamiento de la empresa al que se dirige; 2) condiciones fijas frente a condiciones negociables/iterativas; 3) mecanismo de reparto de riesgos y beneficios y 4) criterios de desempeño medibles, seguimiento y evaluación.

La primera dimensión se refiere al ámbito específico del comportamiento de la empresa al que se adjuntan condiciones: a) garantizar un acceso equitativo y asequible a los productos y servicios resultantes (dependiendo de aspectos como los precios y los derechos de propiedad intelectual); b) orientar las actividades de las empresas hacia objetivos socialmente deseables; c) exigir a las empresas rentables que compartan las ganancias ; y d) que requiere la reinversión de las ganancias en actividades productivas: Por ejemplo, investigación y desarrollo (I+D) o formación de trabajadores.

Otras dimensiones

La segunda dimensión se refiere a la distinción entre los requisitos del programa que son fijos, se aplican de manera uniforme o tienen un cronograma claro de incentivos/condiciones determinado por las características de la empresa, frente a aquellos que son variables, negociables o se determinan en un proceso iterativo y de consulta con los posibles beneficiarios.

La tercera se refiere al grado en que los riesgos y beneficios del programa se comparten entre los sectores público y privado. En caso de que el programa no cumpla con las expectativas o fracase, ¿cuáles son los mecanismos de reparto de costes, si los hay? En caso de que el programa no alcance los objetivos previstos o fracase, ¿cómo se reparten los beneficios excedentes, si es que se reparten? La cuarta dimensión se refiere a la existencia de criterios explícitos, cuantitativos o medibles para verificar el cumplimiento de las condiciones. ¿Existe un plan para monitorear, evaluar y/o auditar el grado de cumplimiento de dichas condiciones? ¿Cómo y quién realiza esta evaluación?

Estudios de casos

Mazzucato y Rodrik aplican esta taxonomía a una muestra de nueve estudios de caso extraídos de diferentes tipos de políticas industriales en todo el mundo. Cada caso busca demostrar cómo los gobiernos han impuesto condiciones a los contratos con el sector privado, beneficiándose así de la inversión pública.

Para cada caso, proporcionan información contextual, una descripción de las condiciones específicas y un breve análisis de los resultados observados. Los casos pretenden ilustrar la diversidad de situaciones, ámbitos políticos y herramientas a disposición del gobierno para fortalecer el valor público mediante la inversión pública. Los casos se centran en países desarrollados, dada la disponibilidad de información detallada. Incluyen programas de incentivos para energías renovables, alta tecnología, farmacéutica, industria pesada, semiconductores, regiones en declive e I+D.

En primer lugar, destacan algunos puntos clave que surgen. Los estudios de caso muestran que las condicionalidades son generalizadas y adoptan una amplia variedad de formas. La aplicación de la condicionalidad suele ser dinámica, requiriendo seguimiento: una colaboración continua e iterativa con los beneficiarios de los incentivos. En algunas ocasiones, los objetivos gubernamentales se establecen de manera más flexible y los beneficiarios potenciales presentan sus propios planes y propuestas. Si bien los objetivos públicos son bastante amplios (innovación, transición verde, empleos en sectores en declive), los programas a menudo tienen objetivos claros y monitoreables.

Principales conclusiones

Mazzucato y Rodrik concluyen que definir correctamente las condicionalidades no es tarea fácil, pero es fundamental para que los gobiernos aprovechen al máximo el potencial de la estrategia industrial. La taxonomía puede servir de guía a los gobiernos al considerar las diferentes dimensiones que deben tenerse en cuenta. Asimismo, pone de relieve la flexibilidad que tienen los gobiernos a la hora de diseñar las condicionalidades.

En el contexto de un cambio hacia un pensamiento económico a largo plazo y orientado al valor público, existe según los autores, una oportunidad real para reimaginar los contratos que estructuran las relaciones público-privadas. Un razonamiento similar también podría ser relevante para la relación entre diferentes entidades públicas, como la relación entre la empresa estatal de un país y los ministerios de finanzas.

Por último, las políticas industriales modernas deben ser deliberadamente sostenibles, orientadas al bienestar y basadas en la innovación; coordinadas como un paquete holístico; e implementadas de forma cooperativa entre las agencias gubernamentales y con los sectores privado y del tercer sector. Las condicionalidades de los contratos son un elemento clave para lograr estos objetivos.