Luis Miguel Castilla: Luces y sombras de la legislatura

Ante el fin de la presente legislatura, el balance de su gestión resulta mixto. Por el lado positivo, la iniciativa más trascendental aprobada por el Congreso ha sido la de blindar a la Constitución de cambios que no se ajusten a lo que la propia carta magna establece. Pese a la insistencia del Gobierno de interponer acciones de inconstitucionalidad, la aprobación de estos candados institucionales ha reducido el riesgo de convocar a una Asamblea Constituyente; y como consecuencia, las expectativas empresariales comienzan a recuperarse y el tipo de cambio se ha apreciado. Asimismo, se acotó acertadamente la delegación de facultades legislativas que el Ejecutivo solicitaba y se dispuso que cualquier discusión y aprobación de cambios significativos en el régimen tributario se discutan de manera abierta en el seno del Parlamento.

Sin embargo, la representación nacional ha intentado impulsar contrarreformas en favor de grupos de interés puntuales (como la universitaria, el transporte urbano o la carrera magisterial) y ha aprobado leyes que se arrogan competencias del Ejecutivo. El ejemplo más notorio ha sido la insistencia de aprobar iniciativas de gasto, como la decisión de acelerar el pago a los fonavistas. Sin cuestionar la legitimidad de estos adeudados, el Congreso no puede disponer de gasto que no tenga respaldo presupuestario porque, además de ser inconstitucional, genera expectativas imposibles de cumplir. Existen también proyectos o incluso dictámenes antitécnicos que podrían ser agendados en el pleno para su aprobación. Ejemplos incluyen iniciativas sobre el uso del canon, la habilitación de nuevos retiros de los fondos de privados de pensiones y cambios en la legislación laboral.

Canon

Los proyectos de ley (PL) 1093 y 1094 plantean un nuevo esquema para la asignación de los recursos provenientes del canon minero. Uno propone la creación de transferencias condicionadas financiadas por estos recursos en favor de jurisdicciones distintas a los municipios provinciales o distritales (por ejemplo, centros poblados); mientras que otra iniciativa plantea crear núcleos ejecutores para el manejo de parte del canon. Estas propuestas no toman en cuenta las contingencias sociales (y políticas) que se generarían de quitarle recursos a unos beneficiarios para darles a otros que no reciben esas transferencias. Si bien la inequidad en la distribución del canon es un problema real, esto no se resuelve creando nuevos beneficiarios que eventualmente presionarían por mayores recursos a la empresa minera o al Tesoro público. Además, un nuevo esquema de transferencias condicionadas debilitaría el sistema de focalización de hogares (que se centra en los municipios) y generaría una duplicidad con otros programas que ya existen, como Juntos. Por último, utilizar la figura de núcleos ejecutores no garantizaría el cierre de las brechas sociales y podría incluso exacerbar la opacidad que caracteriza el manejo de estos recursos ante la deficiente capacidad de supervisión que tienen las entidades públicas, especialmente a niveles subnacionales.

Pensiones

En la misma línea de los cinco programas de retiro extraordinario al Sistema Privado de Pensiones (SPP) promulgadas por el Congreso en los últimos 18 meses, se han presentado otras cuatro nuevas iniciativas que proponen nuevos retiros, desde 4 UIT (PL 118) hasta la totalidad de los saldos disponibles (PL 929). La situación económica del país no justifica continuar perforando el ahorro previsional privado, cuyo impacto y costo recién se visibilizará a futuro. Es importante recordar que ya el 70% de los afiliados al SPP retiró total o parcialmente sus fondos por un monto que asciende a S/ 65,923 millones. Esto implica que casi una tercera parte del total de afiliados activos se hayan quedado con saldo cero en su cuenta de capitalización individual. Según la SBS, la aprobación de estos retiros ha hecho que el número de afiliados sin ahorro previsional se haya casi triplicado, alcanzando a 2.3 millones. Por tanto, estas iniciativas han dejado desprotegidos a muchos afiliados que no contarán con una pensión en su vejez, además de alejarse de la necesaria reforma que necesita el sistema previsional (es decir, lograr aumentar la cobertura y la densidad de cotización). El futuro se tornará más desafiante ante las tendencias demográficas que proyectan que se duplique el porcentaje de la población en edad de jubilación al 2050 y el gasto público en pensiones se triplique en el mediano plazo, según estimaciones del MEF.

Agenda laboral

Por último y no menos importante, la agenda de la Comisión de Trabajo está orientada al fortalecimiento de los derechos laborales y la libertad sindical, así como a la imposición de restricciones de los mecanismos de tercerización laboral (PL 615). Incluso hay un PL (718) que pretende regular cambios en la remuneración mínima vital, invadiendo competencias del Ejecutivo. Como es sabido, el problema fundamental con estas medidas es que agregan aún más rigideces al mercado laboral y no hacen nada por atacar el problema de fondo para 12.5 millones de trabajadores informales. La agenda del Ministerio de Trabajo exacerba esta situación en lugar de plantear medidas dirigidas a reducir la precariedad laboral. Medidas para aumentar la productividad laboral y mejorar los haberes de los trabajadores brillan por su ausencia.

En este contexto, resulta irónico el timing de la decisión de la OCDE de darle la luz verde al Perú para iniciar formalmente su adhesión a este organismo. Este proceso que será largo (le tomó 8 años a Colombia y Costa Rica cumplir con todas las exigencias de admisión) podría verse entorpecido por una agenda legislativa que mina la calidad regulatoria del país. Por otro lado, la fragilidad política y la incapacidad del Gobierno de darle racionalidad técnica y contener el populismo congresal, y la ausencia total de una agenda de reformas que encare las falencias estructurales harán mucho más difícil revertir el retroceso que sufre el país y mejorar sus perspectivas.