En economías como la peruana, el elevado consumo de combustibles importados puede tener implicancias profundas tanto en el bienestar de la población como en la estabilidad macroeconómica, especialmente en periodos de volatilidad de precios.
Para mitigar el impacto de las fluctuaciones en los precios internacionales del petróleo en el mercado local, en 2004 se creó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC). Esta política, aunque ayuda a amortiguar parcialmente las alzas de los precios internacionales, enfrenta una serie de limitaciones que afectan su funcionamiento, reducen su efectividad y comprometen su sostenibilidad.
A 20 años de su creación, y en un contexto de déficit fiscal lejos de la meta, corresponde analizar su efectividad, alcance y limitaciones. Sobre estos aspectos y el uso eficiente de recursos energéticos y fiscales del país, el IPE presentará próximamente el estudio “Mercado energético en el país: barreras y oportunidades”.
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Consumo energético nacional
El Perú ha sido históricamente dependiente de la importación de combustibles para satisfacer su demanda interna. Esta dependencia ha aumentado considerablemente en los últimos años, especialmente en el caso del diésel. En 2023, alrededor del 75% de la demanda de diésel en el país fue satisfecha con importaciones, más del doble de lo registrado en 2003, cuando estas representaban el 33% de la demanda nacional.
Como resultado del alto consumo de combustibles importados, la balanza comercial de hidrocarburos del país ha sido históricamente deficitaria, pero en la última década su déficit se ha profundizado, multiplicándose por más de seis en los últimos veinte años. Además, pese al incremento sostenido del volumen de las exportaciones de gas natural, la balanza comercial de hidrocarburos es también deficitaria en términos volumétricos desde 2021.
La elevada participación de las importaciones de combustibles en el Perú expone a la economía a riesgos significativos, relacionados principalmente con la volatilidad de los precios internacionales.
Al depender mayoritariamente de proveedores externos para satisfacer la demanda interna, cualquier choque en los mercados internacionales —como conflictos geopolíticos o variaciones en la oferta global— se traduce rápidamente en incrementos en los precios locales.
Como resultado, la inflación tiende a acelerarse, reduciendo la capacidad adquisitiva de las familias y afectando el dinamismo económico, amplificando los riesgos de desaceleración y un aumento de la pobreza en el país.
Esta dinámica se volvió particularmente evidente durante la crisis energética internacional de 2021-2022, cuando el aumento de los precios del petróleo, impulsado por la recuperación económica postpandemia y el conflicto entre Rusia y Ucrania, provocó un incremento sustancial en los costos de los combustibles a nivel local.
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Costo fiscal y limitaciones del FEPC
En respuesta a esta volatilidad, y con el objetivo de mitigar el impacto de las fluctuaciones internacionales en el mercado local, el Gobierno peruano creó, con carácter temporal, el FEPC. La premisa básica fue que, en tiempos de precios internacionales elevados, el fondo compensará una parte del incremento para que los consumidores no lo asuman por completo.
A la inversa, cuando los precios internacionales cayesen, el fondo debería recuperar los recursos mediante la acumulación de un excedente. De esta forma, el FEPC, en teoría, se autofinanciaría y no generaría un costo fiscal recurrente para el Estado. No obstante, en la práctica, el FEPC solo ha generado saldos anuales positivos en cinco de sus veinte años de existencia.
A mayo de 2024, el costo total del fondo supera los S/ 18 mil millones reales, y a lo largo de su historia ha requerido hasta treinta aportes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) —que en suma superan los S/ 17 mil millones— para cumplir con sus obligaciones.
Esto no solo convierte al FEPC, en la práctica, en un mecanismo de subsidio permanente a los combustibles, sino que también genera serios cuestionamientos sobre su sostenibilidad, dado que no logra sostenerse con sus propios recursos. Esta situación es especialmente preocupante en un contexto de caída de los ingresos fiscales y ante la previsión de que se incumpla, por segundo año consecutivo, la meta de déficit fiscal.
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Otro desafío importante está relacionado con la efectividad del FEPC en la práctica. Aunque el fondo ha ayudado a mitigar los aumentos abruptos en los precios de los combustibles, sus beneficios no siempre llegan por completo al consumidor final. La extensa cadena de comercialización y la informalidad en algunos de sus eslabones generan ineficiencias en la transferencia de estos beneficios.
Como resultado, el subsidio del fondo se diluye entre los márgenes comerciales de los intermediarios, lo que impide que se refleje plenamente en el precio que paga el usuario final. Este problema es especialmente evidente en el caso del GLP envasado (GLP-E), donde, según Osinergmin, hay más de 40 mil agentes en la cadena de comercialización, lo que genera que hasta un 50% del precio final de venta corresponda a márgenes comerciales.
Además, la inclusión del GLP-E en el FEPC ha generado distorsiones en este mercado, ya que fomenta la creación de mercados negros donde el GLP-E, que percibe los beneficios del fondo, termina siendo comercializado a granel a un mayor precio.
El diseño del FEPC presenta limitaciones importantes. Al no ser un mecanismo focalizado, los beneficios que genera el fondo se distribuyen de manera generalizada entre los consumidores, sin considerar su nivel de ingresos. Esto genera un efecto regresivo, ya que los hogares de mayores ingresos, que consumen más GLP, perciben más de dos veces los beneficios del FEPC que los hogares de menores ingresos.
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El futuro del FEPC
La dependencia del Perú de los combustibles importados, especialmente el diésel, plantea serios desafíos para la estabilidad económica del país. Si bien el FEPC ha amortiguado parcialmente el impacto de las fluctuaciones internacionales, sus limitaciones, tanto en términos de costo fiscal como de efectividad y focalización, sugieren la necesidad de reformular su diseño.
En este contexto, diversas organizaciones internacionales, como el Foro de Cooperación Asia Pacífico (APEC) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), recomiendan reducir o eliminar mecanismos de estabilización de precios como el FEPC, sustituyéndolo por programas más eficientes y focalizados, que tienen un menor costo fiscal y están dirigidos a las familias más vulnerables.
Con un costo promedio anual del FEPC en términos reales de S/ 756 millones en el periodo 2019-2023, corresponde preguntarse si es el mejor uso que puede darse a estos recursos, considerando además el contexto de estrés fiscal en el que se encuentra el país.
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Alternativas a considerarse
Stephani Maita, Economista Senior del IPE
El Gobierno debe considerar alternativas que no solo protejan a los consumidores de los aumentos repentinos de precios, sino que también promuevan una mayor eficiencia en el uso de los recursos fiscales del país. La focalización de los subsidios hacia los sectores más vulnerables, una mejor fiscalización de la cadena de comercialización y el uso eficiente de los recursos energéticos disponibles deben ser prioridades a seguir.
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