¿Es nuestra Ley General de Aduanas, una ley “débil”?

Hace poco tuve la oportunidad de participar como expositor en dos eventos internacionales, el primero organizado por la Editorial Tirant Lo Blanch relacionado con aquellos cambios que, con carácter urgente, debían ser implementados en las leyes generales de aduana de los países de la CAN, y el segundo organizado por la Universidad de Buenos Aires, a nivel de los países del MERCOSUR, relacionado con el futuro del Derecho Aduanero en el contexto por el que atraviesa actualmente la OMC.

Además de siempre resultar muy interesante intercambiar experiencias y puntos de vista con expertos de distintos países de la región, estos escenarios sirvieron para, al menos desde una perspectiva personal, plantearme una interrogante que antes no me había hecho, al menos de una manera tan directa, relacionada con cuan débil, o no, podría ser nuestra actual Ley General de Aduanas (LGA) a los fines de asegurar un adecuado desarrollo del Derecho Aduanero como herramienta para gestionar de manera eficiente, de un lado, la fluidez del comercio legítimo, y, de otro, el combate al comercio ilegítimo en sus diferentes manifestaciones; todo esto, en un escenario mundial convulsionado en donde, cada vez más, se aprecia que el multilateralismo ha cedido, y sigue cediendo, ante acuerdos internacionales de alcance regional y bilateral.

Tomando como punto de partida el hecho, pensamos no controvertido, que, en general, los acuerdos comerciales internacionales, independientemente de la materia específica abordada, buscan esencialmente predictibilidad y seguridad jurídica, la pregunta directa es ¿de qué manera las leyes nacionales aduaneras, en especial la peruana, contribuyen, desde sus alcances y fines, a dotar al comercio exterior de estas dos fundamentales características?

En el proceso de dar respuesta a esta pregunta surge, inevitablemente, la necesidad de confrontar, de un lado, el marco teórico regulado en los acuerdos comerciales internacionales y en la propia normativa aduanera, contra lo que acontece en la práctica; esto es, toda aquella problemática derivada del quehacer diario y la operativa cotidiana materializada en acciones de control extraordinario desbordadas, uso de bases de datos no públicas que sustentan supuestas operaciones comparables, generación de dudas razonables desmedidas, ajustes de valor injustificados, aplicación de multas sin análisis de los lineamientos de hechos y circunstancias, ya contemplados en la normativa aduanera, sin permitir su reducción, etc. Todos estos, por supuesto, elementos desencadenantes de demoras y sobrecostos operativos, así como generadores de falta de predictibilidad y de seguridad jurídica.

Considerando lo anterior, ¿cabría hablar de “debilidad” en cuanto a la forma en que está estructurada nuestra LGA? Cuando hablamos de “debilidad” nos referimos al hecho que la carencia de solidez en cuanto al desarrollo de postulados desde la autonomía del Derecho Aduanero, generan, o podrían generar muy fácilmente, que los criterios interpretativos y de aplicación normativa de otra rama del derecho (pensada para otra realidad, otro relacionamiento jurídico entre la autoridad y el privado y con sustento en fines distintos) puedan, finalmente, imponerse en la materia aduanera trastocando su esencia y finalidad. Y nos referimos concretamente a la materia tributaria.

Hemos mencionado anteriormente que la materia tributaria regula la relación entre la Autoridad Tributaria y los contribuyentes, mientras que la materia aduanera regula la relación entre la Autoridad Aduanera y los operadores o usuarios de los servicios aduaneros. En el primer caso no cabe duda que lo recaudatorio es lo más importante, mientras que en el segundo caso tampoco cabe duda que los más importante no es lo recaudatorio sino el encontrar un equilibrio razonable y adecuado entre el control aduanero y la facilitación del comercio.

No obstante, se aprecia que, en la práctica aduanera, al elemento recaudatorio se le concede una importancia y peso que no le corresponde, circunstancia que, desde nuestro punto de vista, se vería favorecida e impulsada por la debilidad a la que hemos hecho referencia y que permite que la normativa aduanera sea interpretada y, finalmente, aplicada en base a criterios recaudatorios que privilegian el interés fiscal sobre los propios principios del Derecho Aduanero al no encontrar estos últimos un adecuado desarrollo en la normativa aduanera vigente.

Así, la carencia en la LGA de un Título Preliminar que regule los principios y fuentes del Derecho Aduanero, los criterios interpretativos de la normativa aduanera, el mínimo (piso) de garantía de los derechos del operador y usuario del servicio aduanero, el límite (techo) respecto a la actuación de la autoridad aduanera, etc., genera debilidad en el sistema aduanero peruano que no permite su adecuado desarrollo y que, en definitiva, obstaculiza, ralentiza y encarece las operaciones de comercio exterior. Esta debilidad se refuerza con la aplicación supletoria, directa y generalizada, dispuesta por la propia LGA, de las disposiciones del Código Tributario en vez de las disposiciones de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Esta debilidad, además, impide la generación de cimientos sólidos sobre los cuales construir la normativa reglamentaria y operativa correspondiente con la consecuente, insistimos, falta de predictibilidad y seguridad jurídica que afecta diariamente las operaciones de comercio exterior