Riesgos Fiscales Institucionales o Estructurales

En el post del 29 de Octubre del 2018 mencionaba la importancia de que en el D.L. n°1442 publicado a mediados de setiembre último, se siguiera manteniendo explícitamente a la categoría de los riesgos institucionales o estructurales como parte de aquellos que deben ser gestionados. Ello es extremadamente importante pues a menudo, a pesar de sus impactos, muy reales, son ignorados por falta de conocimiento o más o menos deliberadamente. Y son muy variados.

Recordemos que, según el FMI, como lo menciona el Informe de Contingencias Explícitas 2015, los riesgos fiscales pueden definirse como cualquier diferencia potencial entre los resultados fiscales efectivos y los previstos (por ejemplo, para los saldos fiscales y deuda pública). O según una definición más reciente, de este año (en su manual de transparencia fiscal), son factores que pueden causar que los resultados fiscales se desvíen respecto de lo esperado y de las previsiones, incluyendo a shocks potenciales sobre los ingresos, gastos, activos y pasivos del gobierno, que no están reflejados en sus proyecciones o reportes fiscales.

Concretamente, se termina con un mayor déficit fiscal (o un déficit fiscal no esperado) y con mayores niveles de deuda y/o menores niveles de ahorro público, aunque en muchos casos, para evitar ello, o reducir el impacto final, lo que se hará es “sacrificar” otros gastos, por ejemplo postergando inversiones o haciendo recortes drásticos en otros rubros, o tratar de aumentar la recaudación rápidamente, incrementando ciertos impuestos, especialmente los indirectos. De una manera u otra, se termina con efectos negativos a nivel macroeconómico. La terrible disyuntiva, cuando los riesgos fiscales se materializan, es o dejar que se deterioren las cuentas públicas, lo que puede tener consecuencias sobre el rating internacional de la deuda, o tomar medidas que pueden tener efectos negativos en el crecimiento futuro y hasta recesivos, es decir se puede entrar en un “círculo vicioso infernal”.

Los riesgos fiscales institucionales o estructurales, como mencionado en dicho informe de contingencias explícitas, son debilidades estructurales o institucionales del gobierno que pueden limitar la eficacia de la gestión del riesgo fiscal o aumentar tanto la probabilidad de que ocurra un evento negativo como el costo fiscal, en caso de materializarse dicho evento. Básicamente son factores de riesgo auto-infligidos, que pueden desencadenar la materialización de otros factores de riesgo fiscal o empeorar sus consecuencias o impactos; y como veremos, el problema no viene necesariamente del Ejecutivo o del gobierno central.

Como tales, estos riesgos no son muy fáciles de medir, aunque en ciertos casos en realidad sí se puede hacer a través de eventos concretos, sea estimando un costo potencial al producirse cierto evento que se puede calificar de institucional, sea más a menudo, a través de la observación de los efectos producidos.

Como lo decía al comienzo, los riesgos fiscales estructurales o instituciones son muy variados. Les doy a continuación una lista de los que se han podido identificar hasta ahora, aparte de que uno de esos riesgos es justamente la incapacidad de identificar y evaluar los riesgos fiscales en general, por falta de conocimiento y/o de voluntad real de tenerlos “mapeados” y hacer algo al respecto (en este campo siempre se van descubriendo más cosas a nivel internacional; cabe notar que estos factores muchas veces se combinan entre ellos):

. los sobrecostos en las inversiones, tanto puramente públicas como en las APPs (una de las mayores causas de adendas), que vendrán en la mayoría de los casos de estudios insuficientes antes de iniciar la inversión, o de demoras excesivas, muchas veces de origen puramente burocrático, en la ejecución de los proyectos (lo que tiende a elevar los costos) o de cotizaciones de los proveedores al inicio subestimadas adrede, para ganar licitaciones, o simple y llanamente de la corrupción, que puede combinarse con los otros factores

. los sobrecostos en los gastos corrientes de las entidades públicas, que vendrán a menudo también de costeos poco realistas, pero también de demoras excesivas en la ejecución, o de ofertas deliberadamente bajas, para ganar los contratos (después vienen los ajustes mediante diferentes trucos), o también simple y llanamente de corrupción, que puede combinarse con los otros factores

. el gasto corriente reiteradamente, o puntualmente fuera de control, algo que puede venir de presiones políticas internas o externas, con medidas destinadas a apaciguar ánimos o ligadas a objetivos electorales (en muchos países se ha notado súbitos aumentos de sueldos públicos en esas circunstancias), lo que a menudo puede venir del Legislativo, con partidos que buscan atraer a sectores de votantes

. un sesgo optimista sistemático en las proyecciones de ingresos públicos; es un problema que es muy frecuente, que vendrá de las proyecciones macroeconómicas o de una sobreestimación de los efectos esperados de medidas tributarias

. la calidad de la data y de las estadísticas, en muchos países, es un problema mayúsculo que impide hacer buenas proyecciones tanto de gasto como de ingresos, peor aún si ello se asocia a un sesgo optimista sistemático; y no se tratará únicamente de data económica, puede tratarse de data de naturaleza social, como la subestimación del número de gente en condiciones de pobreza, problemas de identificación de empresas informales, etc.

. problema similar al anterior, pero peor por las bombas de tiempo que deja: el falseamiento deliberado de la data y de las estadísticas, para esconder la situación real, que siempre puede explotar en cualquier momento; recuérdese los trucos de Grecia para esconder su déficit público real (con impacto a nivel europeo, nada menos), pero también puede ser el no reportar como deuda ciertos pasivos emitidos a través de estructuras ad hoc (en ambos casos, con complicidad de bancos de inversión “creativos”); sin ir tan lejos, recuérdese lo que sucedía en Argentina hasta hace poco hasta donde el querer dar estadísticas verdaderas podía hasta generar persecución del gobierno; y más cerca aún: los de cierta generación no hemos olvidado las sorpresas en las cuentas públicas que encontró el régimen de Morales Bermúdez luego de varios años de “Velascato”

. la incapacidad de implementar las medidas de aumento de la recaudación previstas, trátese de incapacidad total o de atrasos; muchas veces por presiones políticas o de lobbys, o por razones de índole operacional (mala preparación informática o por falta de toma en cuenta de otras modificaciones técnicas relacionadas, por ejemplo)

. los atrasos ocultos en las cuentas por pagar; esto es algo que pocos gobiernos reconocen (en general hasta que el FMI lo note en una de sus misiones); el problema es que muchas veces al ocultarlos, no se tienen una idea muy clara del stock, y cuando se logra hacer un inventario, a veces se olvida que se siguen acumulando más atrasos; no sólo se trata de proveedores, puede tratarse también de aportes a organismos de seguro social y de pensiones; estos atrasos generan sobrecostos a través de intereses legales o moratorios, y penalidades, que se van acumulando

. las asignaciones excesivas de los ingresos a programas de gastos específicos; ello quita flexibilidad para reasignar gasto en caso de necesidad, lo que es peor cuando hay saldos sub-utilizados; ello puede generar además un recurso excesivo a emisiones de deuda de corto plazo que se hubiera podido evitar (entonces más gasto en intereses); en ciertos países es un problema muy agudo, con gran parte del presupuesto comprometido de esa manera

. las dificultades en la coordinación de la política fiscal entre los diferentes niveles de gobierno; estas se traducen muchas veces en numerosos saldos positivos no utilizados, y por ende en emisiones de papeles de corto plazo que se hubieran podido evitar (entonces más gasto en intereses); muchas veces el problema puede venir de (o ser empeorado por) normativas de descentralización mal hechas, como en nuestro caso; en otros países es peor, a causa de la posibilidad excesiva de los gobiernos locales o regionales (o de “estados” o “provincias” en un sistema federal), de endeudarse

. la mala gestión del riesgo operacional en general, que puede explicar por ejemplo problemas en la recaudación, problemas en las proyecciones de caja; en esa categoría también tenemos problemas generados por el funcionamiento “en silos” en los mismos ministerios; en nuestro país ya se ha visto a los diferentes sistemas administrativos paralizarse mutuamente; ello se nota por ejemplo cuando hay un desastre natural: ciertos gastos no se hicieron lo que habrá empeorado la situación por adelantado, o no se hacen a tiempo los gastos post-desastre necesarios, lo que impide o demora la recuperación económica de la zona afectada, con impacto a veces significativo en el PBI agregado nacional

. problema ligado al anterior: la ausencia de una verdadera gestión de la continuidad operativa, que muchas veces se queda en el papel, o incluso es “descontinuada”, por diferentes razones (falta de compromiso al más alto nivel y/o de las áreas de soporte, subestimación del riesgo real, trabas burocráticas internas surrealistas, “complejo de Adán”, etc.); ello puede traducirse en parálisis total prolongada, por ejemplo de la recaudación o de operaciones de pago, si se produce algún desastre natural o provocado por el hombre; para países muy expuestos a desastres naturales, o a eventos políticos violentos, este problema es muy serio; y de manera general la ciber-criminalidad creciente es ahora un factor de riesgo para la continuidad (entre otros riesgos) que no se está tomando suficientemente  en cuenta en muchos gobiernos (y en muchas empresas, incluso claves a nivel macroeconómico y críticas a nivel macro-operativo)

. la corrupción en sí es uno de los peores riesgos fiscales: es la que muchas veces va a originar sobrecostos en el gasto público, pero además, tiene otro efecto: el de parálisis de la inversión pública, pues con los escándalos muchos funcionarios tienen miedo de tomar decisiones, y cuando hay nuevas autoridades quieren revisar de nuevo todos los proyectos en marcha, deteniéndolos, para estar seguras de que no hay nada raro ahí que les vaya a explotar durante su gestión; también afecta a la menudo a la inversión privada, sobre todo si la corrupción está instalada en el sistema judicial, por el temor a que cualquier cosa, hasta la más increíble, pueda afectar a lo invertido (en esos casos la corrupción genera la impresión de que no hay estado de derecho; el ejemplo típico: el temor de que un traficante de terrenos le quite a uno lo suyo, gracias a “fallos amigables”); la falta de inversión tiene consecuencias macroeconómicas graves, y por ende, en los ingresos públicos; a veces el accionar de un órgano de control, al actuar en función de agendas ajenas a su verdadero rol, hablando de corrupción donde no la hay, puede provocar un gran temor y paralizar a la inversión pública; la reducción del gasto de inversión puede paradójicamente hacer aparentar un menor gasto y un mejor equilibrio fiscal, pero esa es una visión muy cortoplacista

. otro factor del que muchos prefieren no hablar es el de la mala interacción entre el sector público y el sector privado que es lo que domina en muchos países; además de la corrupción (al lado de un corrupto, siempre hay un corruptor), por un lado está el de las trabas burocráticas absurdas, a veces acompañado de una abierta hostilidad anti-empresarial, que también pueden demorar o paralizar para siempre una inversión; por el otro lado está el de los lobbies indebidos, que conllevan a que ciertas medidas tributarias no se tomen, o a la obtención de exoneraciones que no se justifican realmente, con la correspondiente baja en los ingresos públicos respecto de las previsiones

. entre los factores de riesgo fiscal muy significativos están las descentralizaciones mal hechas, que permiten a gobiernos locales o regionales el obstaculizar de manera impune proyectos de envergadura nacional, privando al erario nacional de futuros ingresos (impuestos y regalías, sobre todo); o tomar actitudes de confrontación en temas de recursos (la crisis del Real en Brasil en 1999 empezó con el gobernador de un importante Estado diciendo que no pagaría su deuda con el Estado Central) esto va mucho más allá que los problemas de coordinación entre niveles de gobierno ya mencionados

. otro tema que se suele descuidar son las “sorpresas de alta jurisdicción”: ya se ha visto en varios países que el tribunal constitucional o equivalente emita a veces un fallo a favor de ciertas categorías de personas cuyo efecto en el erario público puede ser catastrófico por la cantidad de personas y montos involucrados

. también se suele olvidar a la actitud de confrontación absoluta que puede tener un  Poder Legislativo cuando es mayoritario frente al Ejecutivo. ¿Recuerdan que hace unos años el gobierno de los EE.UU. estuvo al borde del default, a causa de la hostilidad absoluta de la mayoría congresal republicana al Presidente de entonces? En el Perú, la política fiscal fue una pesadilla constante para el gobierno del 1963-1968 con una coalición congresal hostil que obstruía todo lo que podía

Como pueden ver, contrariamente a lo que se suele creer, los riesgos fiscales no son solamente un tema del Ejecutivo y del Gobierno central; hay casos en que quienes los generan son los otros Poderes, los gobiernos subnacionales, y también el sector privado; estos también deberían ser responsables al respecto, y no solo el “sector público no financiero”, expresión clásica y correcta en lenguaje administrativo, pero que no da cuenta de todas las dimensiones de la problemática de los riesgos fiscales. 

Diría que no sólo en el Ejecutivo, en todos sus componentes, se debería tener cursos sobre Responsabilidad y Transparencia Fiscal, sino también en el Legislativo, en todo el sistema judicial incluyendo al Tribunal Constitucional y al ex CNM (y no solo PJ y MP), en la Contraloría, en los niveles de gobierno sub-nacionales y en los gremios del sector privado, así como en la academia y organismos de la sociedad civil, incluyendo al gremio periodístico y los colegios de abogados. ¿No podría ser el Consejo Fiscal el que asumiría ese rol didáctico? Fuera del Estado, Ciudadados al Día también puede ser un vector muy útil al respecto.