Riesgos Fiscales: Gran Avance en la Gestión de las Finanzas Públicas

En un post de Junio del 2015 había dado conocer a “los otros pasivos del Estado” como un factor adicional de riesgo país. Mencionaba la importancia de su gestión como parte de la buena administración del propio riesgo país. Esos otros pasivos forman parte de lo que los especialistas en la materia llaman los RIESGOS FISCALES. Pues bien, a mediados de setiembre último se publicó el D.L. n°1442 sobre el Sistema Nacional de Tesorería, que contiene algo que no existía antes: una gestión integrada de los riesgos fiscales. Hagamos un poco de historia y de puesta en contexto para entender mejor la importancia de esta reforma, entre otras importantes reformas de la gestión de las finanzas públicas que está liderando el actual titular del MEF.

En realidad, los riesgos fiscales ya eran reconocidos como importantes por el MEF desde hacía varios años. Se mencionaban en cada Marco Macroeconómico Multianual (MMM) preparado por la Dirección General de Políticas Macroeconómicas y se tenía ya conciencia de que no se limitaban a los riesgos macroeconómicos, que también existían riesgos fiscales contingentes, como las garantías financieras y los derivados de los contratos de APPs (asociaciones público-privadas).

En abril del 2011, se creaba la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público, fusionando a las antiguas direcciones generales de Deuda y de Tesoro, permitiendo así que se pueda tener una estrategia de gestión global de activos y pasivos (otro avance significativo) con una dirección dedicada, y creando también en esta nueva dirección general, como ya se había hecho en Colombia, una dirección de gestión de riesgos; y esta última, entre sus misiones, tenía la gestión de riesgos contingentes fiscales, mencionándose expresamente a los contractuales (derivados de garantías y de APPs), a los derivados de procesos judiciales contra el Estado, y a los derivados de desastres naturales. Esto puede parecer curioso, pero estaba en línea con lo que se estaba desarrollando por parte del Banco Mundial, que los que gestionaban la deuda pública también debían ocuparse de los riesgos contingentes (porque pueden ser fuente de mayor endeudamiento si se materializan, algo que expliqué en el post mencionado).

Es que el conocimiento de los riesgos fiscales no paraba de afinarse, y ya se había identificado bastante bien la diferencia entre riesgos contingentes explícitos (derivados de normas y contratos) y los implícitos (derivados de otros factores de incertidumbre como los desastres, que se asumen por razones políticas, sociales o macroeconómicas), y se era cada vez más consciente de que los riesgos derivados de las APPs, de los procesos judiciales y de los desastres naturales podían costarle varios puntos del PIB al Estado. En cuanto al informar de los riesgos macroeconómicos y de algunos otros riesgos fiscales explícitos, eso se seguía haciendo en el MMM.

Pero al mismo tiempo, además de la enorme crisis financiera del 2007/2008, que volvió a mostrar (porque ya lo había hecho la crisis asiática del 1997/98) a qué punto el sector financiero podía ser un riesgo contingente fiscal descomunal, se produjo un tremendo choque con la crisis europea que empeoró la crisis griega, que junto con las consecuencias de la crisis financiera global, hizo que se materializaran otros riesgos contingentes que no estaban ni siquiera “mapeados” por las autoridades de dichos países, en especial riesgos de APPs y de garantías estandarizadas (por ejemplo para préstamos a Pymes), además del sistema financiero. Además, en varios países diferentes desastres naturales mostraban cómo éstos podían afectar a las finanzas públicas.

Ello llevó al FMI a insistir con más fuerza en la transparencia en materia de información sobre dichos riesgos, y a sistematizarlos mejor; los esfuerzos de la Comisión Europea (y de su agencia EUROSTAT) iban en esa línea. Similares esfuerzos se llevaron en varios países, y el nuestro, siguiendo a los otros países de la Alianza del Pacífico, no fue una excepción.

En el 2015, tal como ya se hacía en varios países, incluidos Chile y Colombia, el Perú, a través del MEF, produjo su primer Informe de Contingencias Explícitas (es decir de riesgos contingentes fiscales explícitos), con cifras al año 2014 distinto del MMM. En el 2016, con los números al 2015 este era mejorado, siendo más detallado sobre ciertos riesgos como los de APP, e incluyéndose elementos sobre los riesgos de desastres y sobre los del sistema financiero; una buena razón para ello: estos no son completamente implícitos en realidad, hay normativas que obligan al Estado a asumir una parte del riesgo (contingente explícito), aunque se los mencionaba como riesgos implícitos, que es su condición dominante. Así se mejoraba la transparencia en este tema, que en el año anterior todavía era insuficiente.

Pero en el año siguiente, ya no se volvió a sacar ese informe específico, sino que se le fusionó con el MMM, (2018-2021) que seguía mencionando esos riesgos (cuando se hubiera podido mantenerlo separado, haciendo coincidir fechas), y se retrocedió en transparencia puesto que ya no se mencionaba de manera tan completa al riesgo del sistema financiero. En cambio, se mantenía el gran acierto de seguir mencionando las 3 grandes categorías de riesgos fiscales (macroeconómicos, específicos-incluyendo contingentes-, y estructurales/institucionales, y además se tuvo la excelente idea de mencionar un documento clave del FMI del 2016 sobre los riesgos contingentes, que se ha vuelto una referencia mundial por la amplitud de la serie de tiempo estudiada (1990-2014; ampliamente demostrativo aunque deje fuera, para los desastres, episodios como el Niño 1982-83 en el Perú, y el terremoto de Armenia del 1988, y a los últimos huracanes respecto de un país, donde los impactos fueron mayores respecto del máximo que aparece ahí, y que a futuro, se avizore mayores números en APPs conforme mejore la transparencia al respecto).

Lo que se hace con el DL, en especial en sus artículos 21 y 22, es tomar la dirección de la mejor práctica que está recomendando el FMI y que se está viendo aparecer poco a poco. La publicación de informes completos anuales y periódicos de riesgos fiscales, donde estén todos reunidos. Incluso se ve con quien coordinará la futura Dirección General del Tesoro Público (que seguirá ocupándose de la Deuda; en muchos países se dice el Tesoro Público a secas, y se ocupa de ambas cosas, porque para ellos la gestión integrada de activos y pasivos ya es obvia; además eso de tener una dirección general de deuda separada se ve más en países emergentes o en desarrollo con altos niveles de deuda, el Perú ahora tiene niveles bastante bajos de deuda). Y queda claro que se trata de coordinación, que la gestión del día a día de muchos riesgos fiscales tiene otros responsables.

Es de notar que se sigue mencionando a las 3 grandes categorías de riesgos fiscales, y que en el detalle de la lista siguiente hay riesgos de ejecución de gasto que en gran parte derivan de factores estructurales/institucionales (tales como los sobrecostos recurrentes).

Lo único que faltaría es no tener una lista cerrada, porque hay algunos otros que se deberían estudiar y se tiene que saber quién le daría la información a la futura unidad de gestión de riesgos fiscales que se cree en lugar de la dirección de gestión de riesgos actual (cuando se oyen cosas como meter a Cofide a ayudar a proyectos grandes en problemas, o que garantías estandarizadas tipo Fogapi o Sepymex podrían activarse en mayor medida, uno entenderá a qué me refiero; y hay otros riesgos fiscales más, si uno ve las listas que suele hacer el FMI y que en nuestra realidad no son nada teóricos; ejemplo: se supone que tenemos reservas de minerales espectaculares, pero si no se logra detener las acciones sistemáticas de sabotaje económico contra el país que llevan ciertos grupos muy bien organizados, tendremos menos en la práctica; y ¿no tenemos por ahí pasivos ambientales antiguos o actuales potenciales que siempre le pueden reventar en la cara al Estado?). Pero en todo caso, ya se tiene una buena lista, que es mayor a la que ya se trataba hasta ahora, entonces es un buen avance.

Habría que estar seguros también de que los riesgos financieros” que se mencionan ahí, entre los específicos, no se limiten a los que tienen que ver con los sistemas de tesorería y de endeudamiento (a algunos les cuesta salir de su zona de confort y analizar otros tipos de riesgo de contraparte muy relevantes para las finanzas públicas y como fuentes de riesgo fiscal).

Que se ponga esa coordinación global de la gestión de riesgos fiscales en esta dirección general no es lo más habitual, el FMI suele apuntar más hacia las áreas macroeconómicas y de políticas fiscales, pero no es una obligación absoluta, depende de las características institucionales (en algunos países es Presupuesto por razones históricas, por ejemplo); y en nuestro caso se quiso tal vez que no esté en manos de los que hacen el MMM, hay una tema de pesos y contrapesos internos, a condición que esa unidad de riesgos fiscales siga siendo por lo menos una dirección, con el empoderamiento suficiente sin subordinación a ningún Sistema. Además, hay riesgos que debería seguir viendo directamente a mi parecer y no sólo depender de terceros (otras direcciones o entidades) como se colegiría a partir de la lista; por ejemplo: la estrategia integral de protección financiera ante desastres (es responsabilidad del MEF y en el MEF alguien tiene que coordinarla, por la cantidad de Sistemas y entidades involucrados). En todo caso la coordinación y la producción de los informes periódicos es mejor que la operativa anterior basada en la cooperación de la dirección de gestión de riesgos con la dirección general de políticas macroeconómicas, que más se parecía a una coordinación mixta, que depende demasiado de la buena voluntad de personas; el FMI recomienda que un área centralice la coordinación de la gestión de riesgos fiscales, es la mejor práctica; además la operativa anterior obligaba a un extraño paso del informe de contingencias explícitas, por el comité de gestión de activos y pasivos (esta gestión contribuye a mitigar ciertos riesgos fiscales, no incluye de ninguna manera a la gestión integral de los riesgos fiscales ni siquiera la de los riesgos contingentes que involucra a otros Sistemas), lo cual, además de ser conceptualmente desubicado, funcionaba como una traba burocrática para la publicación de dicho informe.

Finalmente, no se debe olvidar, como lo indiqué en el post del 2015, que el riesgo operacional, incluyendo el de continuidad operativa, cuando afecta a la administración financiera del Estado, forma parte de los riesgos fiscales estructurales/institucionales. Por más que sea acertado el buscar que la coordinación a nivel institucional individual de la gestión del riesgo operacional, en sus diferentes aspectos, para alcanzar a toda la institución, esté más a nivel de secretaría general o una unidad que reporte directamente al Ministro, cada área debe involucrarse a fondo en la gestión de esos riesgos en los temas de su competencia, sobre todo las que son rectoras de sistemas administrativos, porque lo que no hagan o hagan mal afecta a todo el Estado.

Es una buena transición para mencionar, en conclusión, que esta acertada reforma, como otras reformas de los otros sistemas, más la creación efectiva del Sistema Nacional de Abastecimiento, y la de la Gestión Fiscal de Recursos Humanos, acompaña a la interesante reforma global de la Administración Financiera del Sector Público (DL 1436, de esos mismos días), que por fin incorpora a la Inversión Pública. Esta, además de mantener al comité de coordinación SAFI, ampliando su ámbito y reforzándolo, unifica a los dos otros comités existentes en la materia (el de Riesgos y el de Activos y Pasivos), lo que, en un contexto de unificación de la coordinación de la gestión de riesgos fiscales, es una excelente idea. En cambio, hay algo en el artículo 3.1, en su punto 3, que me llama la atención, y que debería corregirse: no se puede subordinar la Gestión Integral de los Riesgos Fiscales a los Sistemas de Tesorería y de Endeudamiento, ni a ningún Sistema dicho sea de paso, es algo necesariamente multi-Sistemas, (por eso el FMI suele apuntar más a la integración en áreas macro-fiscales para evitar subordinaciones contraproducentes), además contradice la lógica de coordinación integral del DL 1442, reintroduciendo una lógica de “silos”; no hay que confundir la ubicación orgánica de un área con los temas, sobre todo cuando son transversales, como la gestión de los riesgos fiscales. Es tal vez la razón por la cual en algunos países se piensa a veces tener a ese tipo de unidades reportando directamente al Ministro, para una mayor independencia de la función, coherente con su transversalidad y su necesario empoderamiento.

La reforma de la gestión integral de los riesgos fiscales, a condición de no subordinarla a ningún Sistema, debería ser de gran ayuda para mantener la sostenibilidad fiscal de largo plazo, y se enmarca en un contexto general de reforma de la administración financiera del Sector Público, que bien implementada, debería resolver ciertos riesgos institucionales que pueden ser de alto impacto por sus “efectos auto-paralizantes” en el Estado, y hasta auto-destructivos, como lo son las discrepancias e incoherencias entre Sistemas.

Estamos seguramente frente a una reforma de la gestión de las finanzas públicas trascendental, y que nos colocaría entre los países emergentes más avanzados en el tema, con algunos ajustes. Que jugadores externos al Ejecutivo, caracterizados por la irresponsabilidad fiscal a través de leyes populistas, o por la subordinación a agendas estrechas (a veces mafiosas), y que el “pensamiento en silos” y el burocratismo, aún demasiado presentes en el Estado, no la malogren en la práctica.