¿Cómo hacer Inversión social sin impuestos ni deuda pública? Con mecanismos de una economía de mercado

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Autor: Sergio Bravo Orellana

Colaboradores académicos: Víctor Díaz

En América Latina, se han manifestado dos crisis importantes: el descontento social por la inequidad en la distribución de la riqueza y la pandemia del coronavirus, la cual influenciará en lo primero, puesto que producirá un retroceso en el desarrollo económico de la región. Así, los países deberán replantearse la organización del Estado, pues deberán establecer políticas económicas y sociales que permitan recuperar el crecimiento y a la vez mejorar la distribución de riqueza.

A su vez, el enorme esfuerzo de impulsar el gasto público para paliar los efectos de la crisis tiene un límite, y produce beneficios de corto plazo, que no irán más allá de cubrir la utilización de la capacidad instalada existente, sin impulsar inversiones que permitan encaminar el crecimiento económico. Ante el agotamiento de los recursos fiscales existentes y los límites de endeudamiento, los gobiernos suelen incrementar los impuestos, y esto, suele ocasionar la prolongación del estancamiento económico.

Por lo mismo, es importante establecer estrategias de organización del Estado para establecer estrategias de impulso de las inversiones, que permitan retomar el crecimiento y mejorar la distribución de la riqueza. Por lo mismo, el presente artículo busca delinear la mejor manera de hacer inversión social sin necesidad de utilizar recursos fiscales, a través de experiencias que se han desarrollado en el país. Esto permitirá no acudir a nuevos endeudamientos o incremento de impuestos.

En primer lugar, identifiquemos dónde se debe actuar. Cuando empezaron las protestas icónicas, como las de Santiago de Chile, la juventud reclamaba por mayores derechos sociales, a pesar de los éxitos macroeconómicos que aún mantienen. Mejorar los indicadores económicos no es suficiente; el incremento del ingreso per cápita no es un indicador de que la población haya mejorado en conjunto, pues no se tiene la certeza de que el ingreso es suficiente para que la población (sobre todo la más joven) pueda costear los precios de los bienes y servicios más sensibles, cuyos precios se incrementan por encima de la mejora de los ingresos de la población.

En segundo lugar, el crecimiento económico trae consigo una clase media más amplia y el ascenso de las clases populares, que genera una explosión en la demanda por mayores viviendas, mejor y mayor educación, acceso a servicios de salud, una mayor utilización del transporte, de consumo de energía o agua, y de una mejor y mayor alimentación. En estos y otros servicios, el incremento de la demanda ha elevado los precios o no se han reducido lo suficiente, produciendo una insuficiente oferta a precios a los que puede acceder la mayoría de la población, aún con el incremento de los ingresos.

En tercer lugar, hay un problema ideológico en los países en los que se han aplicado políticas de mercado para sostener el crecimiento económico, pues se limitaron a confiar en el efecto de goteo (trickle down) y pensaron que este sería suficiente para beneficiar a la población. Aquellos que consideran que no deberían confundirse necesidades con derechos y, por lo tanto, las poblaciones aún más vulnerables deberían pagar el costo de tener agua saludable, salud, educación, vivienda o electricidad. El problema es que no todos tienen los ingresos suficientes para pagar los servicios básicos; esto ocurre en la ciudad y, con mayor incidencia, en las zonas rurales y aisladas. En consecuencia, una población con cada vez más acceso a la información exige una mayor cantidad y calidad de servicios que no son compatibles con su nivel de salarios.

No obstante, la realidad ha demostrado que el efecto del goteo no es suficiente y que se necesitan políticas redistributivas que acompañen a las políticas de una economía de mercado, con el fin de buscar un equilibrio entre desarrollo económico y social.

Desafortunadamente, la distribución de la riqueza con la intermediación del Estado no es eficiente, pues solo un pequeño porcentaje de lo aportado en impuestos llega como beneficio real a la población objetivo, y la mayor parte se convierte en el costo de la administración de los programas. Cabe resaltar que hay organizaciones del Estado que promueven servicios públicos en transporte, electricidad, agua, telecomunicaciones, educación, salud, entre otros sectores, cuya actual actividad de ejecución de proyectos es mínima respecto a la dimensión de su gasto administrativo, diluyendo el efecto de los ingresos percibidos por el Estado por impuestos para programas sociales.

Además, el problema se profundiza pues los programas sociales son la justificación para que el Estado crezca y lo que hace cada vez más difícil financiar el gasto corriente que originan, convirtiéndose luego en una mayor presión por incrementar los impuestos. Por lo mismo, es importante desarrollar políticas de reforma que impliquen la minimización del gasto corriente para promover el desarrollo de infraestructura social, optimizando los recursos del Estado.

Inversión Social en Electricidad: El FOSE

El 27 de agosto del 2001 se emite la Ley que crea el Fondo de la Compensación Social Eléctrica (Ley Nº 27510) para permitir que usuarios de bajo consumo (menores a 100 kw-hr por mes) puedan acceder y permanecer en el servicio público de electricidad. Este fue el nacimiento de un esquema de subsidio cruzado, donde los grandes consumidores subsidiaban a los de menor consumo a través de cargos en la tarifa. Así, las empresas distribuidoras de electricidad han podido sostener el servicio de electricidad en zonas alejadas y de menores recursos. Sin embargo, el FOSE también ha permitido financiar inversiones en equipamiento y servicio eléctrico para los usuarios de zonas deprimidas, como es el caso de la inversión en paneles solares domiciliarios, con el contrato suscrito entre el Ministerio de Energía y Minas y Ergon Perú, en el que se invirtió más de US$ 200 millones.

Esta inversión muestra el potencial que tiene el FOSE; que supone que los usuarios eléctricos más vulnerables tengan el beneficio de tener el servicio eléctrico hoy y los consumidores de mayor consumo paguen los 200 millones en cuotas durante 30 años. Por lo tanto, se convierte en una pequeña fracción de la facturación que pagan los usuarios de manera mensual. Por otro lado, la alternativa pública hubiese sido que el Estado invierta ese monto en un año, para lo cual hubiera tenido que ejercer presión sobre la recaudación tributaria o tomar endeudamiento. Al financiar esta inversión social mediante tarifas, no se traslada a tributos y tampoco a mayor deuda del Estado, pues las inversiones sociales son financiadas por los consumidores de mayor poder adquisitivo y la deuda para financiar la infraestructura la asumen los concesionarios.

Inversión Social de Mi Vivienda

A finales de la década de los 90, se generó el Programa Mi Vivienda, teniendo como objetivo proveer de créditos y condiciones accesibles a la población de menores recursos. Esto se fue dando a través de los créditos “Mi Vivienda”. También se formó un programa de subsidio a la vivienda, conocido como “Techo Propio”[1]. El desarrollo de los créditos Mi Vivienda en el Perú ha sido importante y ha ayudado a disminuir la presión de la demanda de vivienda en el Perú, y se evitó seguir con programas de construcción de vivienda que utilizaban en su totalidad recursos públicos.

No obstante, el horizonte de Mi Vivienda puede ser mayor si se empieza a impulsar inversiones sustentadas en el mercado de capitales fomentando el desarrollo inmobiliario de alquiler a través de los Fondos de Inversión Inmobiliaria[2].

El Perú de hoy tiene un mercado inmobiliario desatendido, por lo que, es posible que se pueda impulsar un programa para el desarrollo de inmuebles de departamentos para alquiler, de proporciones cercanas a los 60 m2. La ventaja del sistema de alquiler permite reducir el problema de la calificación de los sujetos a crédito y se adecua a la cultura de la juventud actual, que no busca comprometerse con una deuda para una adquisición, sino que prefiere alquilar. A su vez, se puede tener un sistema de alquiler con derecho a venta que puede permitir que el que alquila pueda tener una vivienda para la vejez.

Es posible que para impulsar un programa de este tipo sea necesario el apoyo inicial del Estado como mejorador de los flujos de alquiler, de modo que los programas iniciales puedan tener cierta seguridad de demanda hasta que consigan la autonomía. La seguridad del flujo permitiría bajar el costo financiero y en consecuencia el costo de alquiler.

Posiblemente, algunos podrán sostener que el Estado no debería intervenir en estos programas que, teóricamente, deberían ser absorbidos por el mercado; no obstante, la visión del libre mercado no permite apreciar que para la juventud la vivienda es un tema central, y que la intervención del Estado permitirá que el mercado madure. Visto de otro modo, en este programa de alquiler se podría tener menos o ningún gasto por la construcción de las viviendas, comparado con el Programa Techo Propio, pero con un mayor alcance.

Inversión Social en Salud

Essalud administra un flujo importante de recursos económicos, los cuales derivan de los aportes de los asegurados, y parte de esos fondos se constituyeron en activos del fondo de la seguridad social (hospitales, centros de salud, edificaciones, entre otros activos), la otra parte, financia los costos y gastos de las operaciones de Essalud.

En el 2008, se identificó que los flujos de caja de los aportes futuros de los asegurados (que se incrementan en el tiempo) podían ser el respaldo del financiamiento del desarrollo de infraestructura de salud. En vista de que Essalud no lo podía hacer directamente, convocó a procesos de asociaciones público-privadas para el desarrollo de dos hospitales en Villa María del Triunfo y el Callao, además de procesos para un sistema de logística de medicamentos y una torre de consultorios externos.

Estos procesos fueron exitosos; no obstante, el 2011 empezó a detenerse con la nueva administración de Essalud y los dispositivos emitidos por el MEF, donde incorporaron Essalud a Fonafe y convirtieron los recursos de Essalud en cofinanciados (2015), generando la detención de ocho procesos, algunos ya adjudicados y otros en curso, que hoy serían modernos centros de hemodiálisis, laboratorios, centros de atención primaria y hospitales.

Desde el 2011, la pérdida de autonomía de Essalud y los dispositivos del MEF ocasionaron que la inversión fuera mínima desde entonces, dejándose de construir nuevos hospitales o centros de servicios de salud. Ahora, con la crisis sanitaria, se evidencia que estas medidas han sido contraproducentes,  pues Essalud pudo haber aporta más si continuaba con sus proyectos de modernización.

No obstante, los dispositivos legales pueden ser revertidos y la actual administración puede impulsar nuevas APPs o contratos de servicios para impulsar la inversión en salud. A su vez, se puede impulsar de manera autosostenible una mayor cantidad de hospitales, centros de salud primaria (IPRES), mejorando la velocidad que hasta ahora han tenido los hospitales cofinanciados que han tenido un largo proceso de maduración. Es posible cambiar el esquema de proyectos cofinanciados a autofinanciados, evitando que los proyectos pasen los controles de la inversión pública, sin necesitarlos, aprovechando además la capacidad de generación de recursos futuros de Essalud, proyectos que se financiarían con los aportes futuros de los asegurados y la deuda sería asumida por los concesionarios u operadores.

Inversión Social en Telecomunicaciones. FITEL/PRONATEL

Fitel era un fondo dedicado a financiar proyectos de acceso universal a internet o fibra óptica, en el 2018 se convirtió en PRONATEL. Sus recursos provienen de los aportes de las empresas de telecomunicaciones. A mitad de la década pasada, se emitió una resolución ministerial que convertía los recursos del entonces FITEL en recursos públicos, convirtiéndolos en parte del presupuesto del MTC. La inclinación del Estado de convertir recursos privados en recursos públicos implica que se pierdan oportunidades de utilizar 15, 20 o 30 años de aportes futuros como recursos para el pago del financiamiento de inversiones sociales que se pueden ejecutar en la actualidad.

FITEL/PRONATEL a pesar de tener recursos, con las limitaciones de la ejecución de las inversiones públicas, no han invertido a la velocidad requerida. Sería distinto si funcionaran de manera similar al FOSE, ya que permitiría a operadores privados realizar inversiones sustentadas en los aportes presentes y futuros de las empresas de telecomunicaciones. En esta situación, no solo se aprovechan los recursos con los que se cuenta en la actualidad, sino que se podría contar con recursos futuros. En ese sentido, se podrían financiar con mayor velocidad los proyectos de penetración de la infraestructura de telecomunicaciones, las redes regionales y las redes locales de poblaciones menores, que hoy son cofinanciadas.

Inversión Social en Hidrocarburos. El FISE

En el año 2012, mediante la Ley N° 29852 se crea El Fondo de Inclusión Social Energético (FISE), con el objetivo de expandir la frontera energética y beneficiar a la población más vulnerable, buscando la masificación del uso del gas natural, el desarrollo de nuevos suministros, la promoción para el acceso al GLP y mecanismos de compensación de la tarifa eléctrica residencial. En vista a esto, los recursos económicos del FISE provienen de los grandes consumidores de electricidad, del servicio de transporte de gas natural y la producción e importación de combustibles.

Lamentablemente, a raíz del accidente de Villa El Salvador, la población se enteró de que el FISE había acumulado 1,600 millones de soles, que no se utilizan para los fines que fueron creados. De esta manera, se ha perdido la oportunidad de financiar el desarrollo de los proyectos de masificación del uso del gas, de reconversión de la matriz energética, en proyectos que beneficien a la población más vulnerable.

En consecuencia, no se aprovechan estos importantes recursos, tampoco los que ya se han generado ni los que se pueden generar a partir de los futuros aportes de los agentes económicos del gas y de hidrocarburos. Mientras tanto, en los proyectos de Proinversión se percibe un lento progreso, y esto es perjudicial puesto que estos podrían impulsar importantes ahorros energéticos para la población.

Entonces es importante generar un grupo de trabajo para impulsar proyectos de infraestructura social en hidrocarburos que utilice los fondos actuales y futuros del FISE como fondos de repago de las inversiones que realicen operadores privados. Esto permitiría tener proyectos sociales autosostenibles sin necesidad de tener mayores tributos o que el Estado asuma deuda.

Inversión Social en Saneamiento

En este rubro, se ha avanzado en inversiones de PTARs, redes y suministro de agua. Para Lima Metropolitana se ha aprovecha las características de las tarifas de Sedapal y se han financiado un grupo de proyectos autosostenibles. En provincias, la inversión se ha desarrollado dentro del ámbito de una inversión pública, incluyendo el último proyecto adjudicado; la PTAR del Lago Titicaca, 100% cofinanciado. En el sector de Saneamiento, la inversión pública ha sido un permanente problema por la dificultad de unir el pago de la inversión con los resultados en operación, por lo que se tienen en las regiones proyectos no terminados, y los que se han culminado no cumplen con un servicio eficiente y de calidad, para lo que fueron requeridos.

Sin embargo, el servicio de saneamiento es pagado por los consumidores, y en las principales ciudades, debería ser rentable, si no lo es por los problemas de gestión de las EPS y las economías de escala adversas de un servicio atomizado. Por lo mismo, no tienen excedentes para poder invertir y dependen de los recursos públicos.

No obstante, es posible generar un programa equivalente al FOSE o FISE en Saneamiento, que tenga como aportantes a los consumidores de Lima y de las principales ciudades, y que pueda generar flujos de recursos futuros que puedan ser utilizados por operadores privados para conseguir financiamiento y realizar inversiones donde, no solo se comprometan a invertir, sino a operar las instalaciones, permitiendo elevar la calidad y eficiencia del servicio.

Sin embargo, todas las empresas del Sector Saneamiento tienen activos financiados por el Estado y por los que el consumidor paga en las tarifas de cada mes. Es posible monetizar estas inversiones, dado que ese flujo tarifario que no puede ser aprovechado por las empresas para endeudarse pueda ser utilizado por un operador privado para respaldar el repago de las inversiones que ejecute. Las empresas públicas no pueden endeudarse a pesar de tener flujos que les permitirían, porque se convertiría en deuda pública, por lo mismo el MEF no les autoriza operaciones de endeudamiento más allá de un ejercicio. En cambio, un operador privado si puede endeudarse respaldado con los mismos flujos e invertir asumiendo una deuda privada y no pública. Esto multiplica la posibilidad de inversión en las empresas públicas en general, incluidas las de Saneamiento.

Corolario

En conclusión, se tiene una serie de importantes flujos de recursos económicos que pueden utilizarse para realizar inversiones sociales sin necesidad de presionar sobre la caja fiscal ni el nivel de endeudamiento del Estado. El uso de los flujos existentes permitiría que la deuda correspondiente sea asumida por un operador privado y no por el Estado, el cual, sería el beneficiario por tener el activo hoy sin haber pagado por él, pues la infraestructura social sería de propiedad del Estado, pagada con aportes de las empresas del sector o por los usuarios con mayores recursos.