Aplicación de un modelo de sinergias duales a América Latina: ¿puede una nueva política industrial romper la trampa del ingreso medio?

En el último número de la revista El Trimestre Económico de abril-junio de 2026 se publicó el artículo que da origen a esta nota. El autor es Santosh Mehrotra, investigador en IZA Institute of Labour Economics, Bonn, Alemania, y profesor visitante en el Centre for Development Studies de la Universidad de Bath, Reino Unido. https://www.eltrimestreeconomico.com.mx/index.php/te/article/view/2617/3166

Efectivamente el título del documento es largo y parece complejo, pero en la práctica critica la posición dominante de los economistas estándar, consultoras privadas, de los gremios empresariales y probablemente del próximo poder ejecutivo de nuestro país de que el crecimiento económico, basado principalmente en la minería con todas las prerrogativas a la inversión privada, es el elemento central para superar la pobreza en el Perú. Asimismo, propone una metodología y modelo que trabaja simultánea e integradamente el funcionamiento y el crecimiento a la par de la reducción de la pobreza, aprovechando una política industrial reformulada.

Síntesis

El artículo original expone un modelo teórico de sinergias duales, el cual propone la existencia de una sinergia entre la reducción de la pobreza, la mejora del funcionamiento y el crecimiento económico, y no sitúa el aumento de la tasa de crecimiento más alto que las otras dos variables en el pedestal de la jerarquía de los objetivos políticos. Por el contrario, aboga por la integración de la política social y económica. Este modelo analítico se aplica a las economías de América Latina (AL), mediante una serie de hechos estilizados sobre su pobreza y el acervo de capacidades productivas humanas.

La aplicación muestra cómo el modelo extractivo latinoamericano de desarrollo económico no ha conducido a un rápido crecimiento económico, a la reducción de la pobreza de ingresos ni a la creación de capacidades productivas humanas. Más adelante, se expone algunas implicaciones políticas para todas las economías en desarrollo y examina las razones conceptuales y empíricas para promover una política industrial (PI) en ellas. Con base en el análisis anterior, estudia el potencial de la adopción de una nueva PI en las economías de AL, que podría permitirles salir de su trampa de ingreso medio. Se critica los contenidos de la antigua PI y aboga por una nueva, ya incipiente, que complementaría el giro de la política social en la región.

Antecedentes

Mehrotra inicia su texto señalando que los economistas de la corriente dominante suelen sugerir que el crecimiento económico promueve típicamente el desarrollo humano. Sin embargo, el análisis de políticas ortodoxas ha depositado tradicionalmente su fe en los resultados de regresiones transversales con muestras de múltiples países (o intertemporales), en lugar de explicar las razones por las cuales algunos países se desvían de estas tendencias promedio y son atípicos; lo que demuestra que es posible que los países mejoren las dimensiones no monetarias de la pobreza.

En su marco conceptual, no le resta importancia al crecimiento económico, pero, para ser un elemento tan predominante en el paradigma ortodoxo, el ritmo con el que mejoran los resultados sociales parece ser reducido. En el modelo de sinergias duales se propone que existe una cooperación entre la reducción de la pobreza de ingresos, la mejora de los funcionamientos y el crecimiento económico, la cual no prioriza el aumento de la tasa de crecimiento más que las otras dos variables en la jerarquía de objetivos de política. Más bien, se requiere la integración de la política social y económica, donde los principales instrumentos en manos del Estado son políticas fiscales y macroeconómicas consistentes que promuevan los tres objetivos deseados de manera simultánea.

Modelo básico y contenido

El modelo analítico de sinergias muestra una relación mutuamente interactiva o biunívoca entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza de ingresos; entre la reducción de la pobreza de ingresos y las capacidades humanas, y entre las capacidades humanas y el crecimiento económico. La mejora (o el deterioro) de una conduce a la mejora (o el deterioro) de los resultados en la otra variable, que se han demostrado empíricamente.

En la sección I se utiliza este modelo analítico para comprender las economías de AL mediante una serie de hechos estilizados sobre su nivel de pobreza y funcionamientos humanos. Aquí se muestra cómo el patrón extractivista de desarrollo económico de nuestra región no ha propiciado un rápido crecimiento económico, una reducción de la pobreza de ingresos o la creación de capacidades. En la sección II se trazan algunas implicaciones de política para todas las economías en desarrollo y se examinan las razones conceptuales y empíricas para una PI. La sección III, basada en el análisis anterior, estudia las PI en las economías de AL e incluye una discusión entre la anterior y la que se propone.

El modelo extractivista

Según Mehrotra el modelo extractivista socava el vínculo entre crecimiento y reducción de la pobreza en la medida que se crean menos empleos, a diferencia de la manufactura, donde no puede establecerse su diseño para aprovechar la ubicación de la infraestructura, los mercados y la oferta laboral existentes. El desarrollo basado en la extracción de recursos naturales está necesariamente localizado en enclaves acoplados con el mercado global, pero con muy pocas articulaciones con la economía local y nacional.

Con efectos multiplicadores limitados se crean menos puestos de trabajo, ya que los encadenamientos hacia atrás y hacia delante son menores. Debido a que la tecnología que utiliza dicha producción tiende a ser relativamente intensiva en capital, la mano de obra recibe menos. En efecto, ésta recibe menos de 10% del valor de mercado mundial de los minerales exportados, y 6% en Argentina y Chile. Asimismo, el modelo extractivista es más vulnerable a choques externos.

Por otra parte, señala el autor, ningún país ha logrado sostener el crecimiento del PBI o reducir drásticamente la pobreza sin desarrollar un sector manufacturero robusto. Solo hay casos puntuales, como Australia y Nueva Zelanda, los países escandinavos, que al hacer uso de la innovación local han creado valor agregado alrededor de la explotación de recursos naturales. Los recursos naturales no son una maldición, pero sólo son una bendición mientras se tenga una estrategia que brinde una respuesta de una manera que diversifique y mejore de forma progresiva el nivel general de habilidades y actividad económica con el fin de converger al nivel de los países avanzados.

Formación de capacidades, pobreza y crecimiento

La formación de capacidades depende en forma crítica de las inversiones estatales. El sector privado en salud y educación siempre ha atendido a los ricos, no a la mayoría de la población. No obstante, la capacidad del Estado para invertir en salud, educación o infraestructura económica depende en lo fundamental de su capacidad fiscal que radica crucialmente del crecimiento sostenido del PBI. Con un crecimiento volátil en AL, la capacidad del Estado para gastar es limitada, debido a una relación impuestos/PBI relativamente baja.

Según Mehrotra, es bien sabido que AL tiene una de las mayores desigualdades de ingresos del mundo. Los altos niveles de desigualdad y pobreza mantienen el gasto privado de los hogares en salud y educación en un nivel bajo, lo que impide que los hogares en pobreza se recuperen por sí mismos mediante inversiones en su propia salud y bienestar educativo o el de sus hijos. En segundo lugar, debido a que el gasto público está limitado y que el bono demográfico de AL ya se acabó acompañado del envejecimiento poblacional.

¿Política industrial?

Mehrotra señala que, debido al escepticismo sobre la política industrial, es necesario reafirmar su justificación, pues cree que su relevancia se mantiene en el siglo XXI. Hasta el Banco Mundial reconoce tres razones que justifican la política industrial. La primera, es la necesidad de coordinar inversiones complementarias cuando existen importantes economías de escala e imperfecciones en los mercados de capitales.

En segundo lugar, se necesitan para abordar externalidades del aprendizaje, como subsidios a la capacitación industrial. En tercer lugar, el Estado puede desempeñar el papel de organizador de empresas. Otra razón es que puede garantizar que la capacidad industrial instalada esté lo más cerca posible de la escala mínima eficiente a través de medidas como licencias de inversión, fusiones forzadas y requisitos de exportación, entre otras.

Urgencias de la PI 2025

Toda América Latina (y la economía mundial), según Mehrotra, se enfrenta desde 2025 a la presidencia de Trump en los EE.UU (de 2025 a 2028). En este contexto, la agenda de inversiones del Plan México responde muy bien a la necesidad del momento. Es probable que otras economías de América Latina también necesiten responder a los aranceles de Trump de una manera similar, aunque su capacidad para hacerlo pueda ser más limitada en economías distintas a Brasil y México. La determinación del gobierno de México está indicada claramente en las metas establecidas en el Plan México, pero también en las medidas previstas, las cuales no tienen precedentes en los estándares de AL.

Sin embargo, el problema es que el gobierno de México enfrenta un déficit fiscal cada vez mayor y su capacidad para usar la política fiscal es limitada durante una desaceleración de la demanda. No obstante, como una alternativa incipiente, la integración regional de AL podría también ser parte de políticas nacionales individuales para promover la industria manufacturera dentro de la región.

Política social débil

El autor anota que la política social necesita ser más efectiva en AL. Sin embargo, se debe reconocer que, en la década del 2000, cuando el crecimiento se había reactivado, se introdujeron cambios significativos en ésta por el mayor gasto público, el acceso a los apoyos sociales también se amplió. Así, se adoptaron medidas políticas directas para reducir la pobreza (como sugiere el modelo de sinergia dual); la proporción de la población de 65 años y más que recibe un apoyo de pensión (contributiva y no contributiva) se incrementó significativamente.

Sin bien la expansión de las transferencias condicionadas en efectivo, las pensiones no contributivas y la atención médica básica redujeron las brechas de acceso; sin embargo, la salud y las pensiones contributivas siguen siendo de mejor calidad y más generosas que las no contributivas. En algunos casos, la diferencia entre los dos tipos de apoyos es bastante grande. Una tendencia similar aparece cuando nos centramos en el género donde las mujeres mejoraron su acceso autónomo a los recursos, aunque siguen mostrando una cobertura de pensiones más baja e importes de apoyos menores que los hombres.

Comentarios finales

Mehrotra anota que la mayoría de las economías de AL podría aprender de las experiencias asiáticas tanto en el cambio estructural como en el crecimiento económico, pero no sin una inversión concomitante en la expansión de los servicios de salud, en la mejora de la calidad de la educación o en el avance hacia el camino de la protección social.

En este escenario las políticas industriales débiles no pueden prosperar. Las políticas industriales exitosas deben basarse en estrategias de mediano y largo plazos, cimentadas en una alianza público-privada sólida e implementadas por instituciones públicas fuertes y bien alineadas. Termina señalando que el camino por recorrer sigue siendo largo y difícil, tanto en materia de PI que puedan inducir cambios estructurales como de políticas sociales que propicien sociedades menos desiguales.