La descentralización más allá de la retórica electoral

El debate reciente se ha centrado en la incapacidad de los gobiernos subnacionales de traducir las transferencias de recursos fiscales en obras públicas que cierren brechas sociales. Esto ha ocurrido en casi todo el país, pero de manera más pronunciada en jurisdicciones ricas en recursos naturales, donde la deficiencia estatal se ha sumado a una corrupción generalizada.

Ante esta situación, Fuerza Popular plantea distribuir directamente el 40% del canon minero a la población en las zonas de influencia para que perciban beneficios y alineen sus incentivos con los de las empresas extractivas. Más allá de analizar su viabilidad técnica, esta propuesta podría ser contraproducente como lo indica la reciente experiencia de Las Bambas en el corredor minero donde se distribuyó efectivo a la población y no se solucionó la conflictividad social. Es evidente que una deficiente gestión pública afecta a los tres niveles de gobierno, pero esta falencia es más pronunciada en el caso de los gobiernos regionales y locales, independientemente si reciban canon o no.

El trasfondo de esta situación es un fallido (e incompleto) proceso de descentralización para el cual ningún candidato ha propuesto alternativas serias, salvo mejorar las capacidades (en el caso de Fuerza Popular) o de empoderar a las regiones con mayores recursos y funciones en un esquema federal (en el caso de Perú Libre). Urge reformar la descentralización y el manejo de las administraciones municipales con el objetivo de revertir el sentido de marginación que perciben grandes segmentos de la población al interior del país y en las zonas periurbanas de Lima.

Los artículos 191 y 194 de la Constitución les brindan autonomía política, económica y administrativa a los gobiernos regionales y locales. Asimismo, les otorga la facultad para promover actividades y/o servicios en sectores como agricultura, educación, salud, etc. A pesar de tener estas competencias, ha quedado demostrada la manifiesta incapacidad de las autoridades subnacionales para ejecutar estas funciones.

Resultados de ejecución

Al cierre del 2020, el indicador de ejecución presupuestal (aunque imperfecto) muestra que los gobiernos regionales y locales, que concentran el 66.1% de la inversión pública total, tuvieron una ejecución de 65% y 51.7%, respectivamente. Más importante aún, las brechas sociales al interior del país se mantienen elevadas. Por ejemplo, Amazonas tiene una cobertura de electrificación de 79% y de agua potable de 85% comparado con 99% en Lima, según el censo de 2017.

En el caso de las regiones ricas en recursos naturales, la mejora en los indicadores sociales no depende únicamente de recibir mayores transferencias por concepto de canon o regalías, sino de la efectividad de su gestión, según un estudio del PNUD. Por ejemplo, los casos de Moquegua y Tacna cuentan con un Índice de Desarrollo Humano relativamente alto, de 0.659 y 0.590 respectivamente, comparado con Cajamarca que posee uno de los índices más bajos a nivel nacional (0.425). Esta situación motiva que se busquen alternativas como el adelanto de los beneficios sociales a través de fondos especiales y esquemas distintos a la contratación pública desde el uso de núcleos ejecutores para pequeñas obras hasta mecanismos gobierno a gobierno u obras por impuestos para proyectos de mayor envergadura. El pago de transferencias directas a la población para alentar el consumo de hoy no puede sustituir la inversión que se requiere para el cierre de las brechas sociales.

La deficiente gestión pública subnacional responde a la elevada atomización de los gobiernos locales y carencia de capacidades técnicas, la ausente articulación regional con el desarrollo territorial, el mal uso de las transferencias de recursos del gobierno nacional sin un adecuado mecanismo de control interno que se ampara en una mal entendida concepción de la “autonomía” funcional que hace que en muchos casos prevalezca la falta de integridad. De hecho, el año pasado se reportó que 19 de los 25 gobernadores regionales estaban siendo investigados por la Fiscalía, siendo Loreto, Áncash y Lima las regiones con mayor número de investigaciones con 16, 14 y 10 denuncias respectivamente. Según la CGR, el perjuicio económico derivado de los actos de corrupción por gobiernos subnacionales ascendió a S/ 9,626 millones en el 2018, que equivale al 16.1% del presupuesto asignado a estos gobiernos en dicho año.

Rotación y transferencias

Aunado a la falta de capacidades técnicas evidenciada por el hecho que 51% de los funcionarios públicos no pasaron las pruebas de aptitud de Servir el 2020, la elevada rotación de las autoridades subnacionales ha sido disruptiva para el aprendizaje y gestión de los funcionarios. En el 2019 el índice de rotación de jefes de recursos humanos fue elevado en programas (89.2%) y proyectos (104.8%), que están principalmente a cargo de los gobiernos subnacionales.

Por otro lado, el modelo de gestión económica implementado en los gobiernos subnacionales limita su sostenibilidad financiera, pues a pesar de brindarles autonomía para la toma de decisiones de gasto, la mayor parte de recursos financieros proviene de transferencias del gobierno nacional. Esto se debe a que los gobiernos regionales no tienen la facultad de recaudar sus propios impuestos y los recursos generados sólo representan el 3% de sus ingresos totales. En la mayoría de los gobiernos locales, se subrecauda el impuesto predial ante la ausencia de catastros y significativas brechas en la valoración comercial de los predios. A esto se suma la insolvencia financiera que enfrentan varios gobiernos municipales que a su vez incumplen con las contribuciones sociales de sus trabajadores, alientan una cultura de amnistías tributarias recurrentes y, apelando a su autonomía funcional, aprueban tasas y cobros antitécnicos en perjuicio del ciudadano.

Esta problemática no está siendo encarada por los candidatos a la presidencia. Plantear cambios a la ley de bases de la descentralización debe partir por reconocer que una interpretación absoluta de la autonomía subnacional está impidiendo atender con efectividad el derecho que también se tiene a acceder a servicios básicos de calidad. Con un arreglo constitucional similar, Colombia logró una reforma de su sistema de regalías condicionándolas al cierre de brechas sociales. Esto lo hizo con un proporcionado ejercicio de equilibrar derechos constitucionales. Es evidente que mejorar la gestión pública involucra cambios en múltiples esferas, como la profesionalización del servicio civil, pero un paso clave es plantear una descentralización que sea funcional y no perpetúe feudos territoriales. De cara a las elecciones regionales y locales del año entrante, esta es una agenda que, de no abordarse, podría agravar más la gran polarización que vive nuestro país.