Escribe: Gonzalo Prialé, presidente del Instituto IIG.
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) informa a diario sobre el avance del gasto devengado en obras. Y llama gasto ejecutado al devengado. El gasto devengado mide solo el gasto financiero comprometido y girado, sin relación con el inicio, calidad y avance físico de la obra. Devengar no quiere necesariamente decir que se esté ejecutando una obra.
La narrativa del gasto devengado es insuficiente. El MEF tiene que salir de su zona de confort y desarrollar una nueva métrica que cubra todos los ángulos, hasta la puesta en servicio de cada proyecto. Es iluso esperar que los gobiernos subnacionales voluntariamente entreguen información de avance de las obras.
Cada año unos S/ 18,000 millones del presupuesto para obras (equivalentes a casi 2% del PBI) no se devengan, se quedan sin gastar. Y se dice que sobra plata y falta gestión. No es cierto que sobra plata porque gastarlo todo incrementaría el déficit fiscal a menos que se dejara de gastar en otras cosas. En la vida real, el gasto en obras es un instrumento de ajuste de política fiscal. Sí es cierto que falta gestión. Siendo así, para qué gastar más si se gasta mal.
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Plata no ha faltado. En el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) del 2019, la brecha de infraestructura básica a 20 años es de S/ 363,000 millones. Para tener una idea de las magnitudes, en solo 10 años 2014-2023 se devengó S/ 341,000 millones de presupuesto para obras (94% de la brecha a 20 años). Con esa montaña de dinero, bien gastada, la infraestructura peruana debería ser cercana a la chilena.
El avance financiero del PNIC ha sido modesto, pese a que algunos de los proyectos estaban avanzados en el 2019 al lanzar el Plan. El avance físico es aún más modesto, pero nadie lo mide. ¿Qué ha pasado? Se ha gastado mucho más en proyectos fuera del Plan, por injerencia política.
Las brechas no se reducen porque muchas obras se demoran, se paralizan o se quedan abandonadas y caducas. A mayo del 2023, la Contraloría reportó 457,000 proyectos registrados en todos los niveles de gobierno. De estos ,apenas 70,000 se habían culminado con cierre financiero, 146,000 se desactivaron permanentemente y 234,000 proyectos siguen activos. En agosto del2023, la Contraloría definió como abandonadas y caducas aquellas obras que no habían recibido un sol de presupuesto en los últimos dos años. Veamos. Hay 234,000 proyectos activos y el año pasado se presupuestó recursos para unos 60,000 proyectos. Habría, entonces, unos 170,000 proyectos abandonados y caducos que están activos, pero hace años que no reciben recursos. ¿Cuánto puede haberse gastado inútilmente en estos 170,000 proyectos de obras públicas? El MEF y la Contraloría debieran enfocarse en sincerar el valor perdido y evitar que siga generándose. Esto no puede ignorarse más tiempo.
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Otras obras se paralizan. La Contraloría presentó un reporte al 31/12/23 con 2,300 obras paralizadas como mínimo seis meses y un costo total de S/ 27,000 millones. Hace años que presenta reportes parecidos y desde el 2019 se dictan normas para reactivarlas; la última en noviembre del 2023. Todas repiten el libreto: ordenan un inventario e informes sobre el estado de las obras, reafirman el rol concurrente de la Contraloría y no pasa nada.
Según la Contraloría, de las 2,300 obras paralizadas, 84% se paralizaron por incumplimientos de contratos, falta de liquidez, sucesos imprevistos y fuerza mayor. ¿Qué hay detrás de estas causales? Malos expedientes, incapacidad de formulación y de seguimiento de la ejecución de proyectos y corrupción.
El 70% de las obras paralizadas son pequeñas obras públicas locales, casi todas ejecutadas en la modalidad de administración directa por los alcaldes, sin controles. Esto valida el saqueo. La descentralización trajo consigo una redistribución del presupuesto de obras. Se asigna 40% a gobiernos locales, 24% a gobiernos regionales y 36% al Gobierno nacional. Los gobiernos locales no pueden ejecutar obras por contrata, menos aún podrán hacerlo por administración directa donde los alcaldes se vuelven ingenieros, los pobladores trabajan y cobran propinas hasta que se acaba la plata, la obra pública no se termina o no sirve y no le interesa a nadie. ¿Qué se podría hacer al respecto?
Es imperioso obligar al empaquetamiento de pequeños proyectos locales similares, modulables y prefabricados, a nivel de regiones o provincias enteras. Para superar la barrera de la descentralización, sería necesario considerar un nuevo artículo en la Constitución haciendo obligatorio el empaquetamiento.
Otros proponen una moratoria que prohíba a los gobiernos subnacionales generar nuevas inversiones mientras no terminen las que están en curso.
Conclusiones. No sobra la plata y se gasta mal en toda la cadena, desde el MEF hasta los gobiernos subnacionales. Las obras públicas son un hueco negro, sin control. Esto no se soluciona con normativa. Se necesita una reingeniería de los procesos y una reforma estructural de la gestión del gasto público en obras.
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