Reflexiones fiscales en tiempos de vacas flacas

En los próximos días se publicará el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), documento que presenta los lineamientos de política económica del gobierno para el mediano plazo (2024-27). Este documento es la base para el proyecto de Ley de Presupuesto 2024 (y de Endeudamiento y de Equilibrio Fiscal) que el Ejecutivo remitirá al Congreso para su discusión y posterior aprobación. Este es el momento clave para discutir las finanzas públicas, y en particular el presupuesto, para asegurar que sean no solo sostenibles, sino un activo para el desarrollo del país.

Es importante destacar la solidez fiscal que mantiene el Perú frente a otras economías de América Latina pese a los choques adversos de los diez últimos años. Ello desgraciadamente no significa que contemos con las mismas fortalezas que antes. Estos choques se han traducido en más deuda pública que se mantendrá por encima del límite gracias a reglas de excepción; en un balance fiscal también amparado en sucesivas reglas de excepción (o suspensión); y, en una economía con calificación crediticia con perspectivas negativas a pesar de mantener el grado de inversión.

A estos choques se le suman otros factores de preocupación, como las múltiples leyes con significativo impacto fiscal aprobadas por el Congreso por insistencia. Leyes que preocupan tanto por su impacto en las finanzas públicas (preparación de clases, devolución de Fonavi, entre otras) como porque constituyen una demostración de la imposibilidad del Poder Ejecutivo de contener iniciativas de este tipo. Todo ello se potencia por algunos fallos insólitos del Tribunal Constitucional en materia económica, que generan riesgos de mayores contingencias futuras.

En un contexto así es imprescindible un manejo pulcro de la política fiscal por parte del Ejecutivo. Sin embargo, hay desde allí señales también inquietantes, como la aprobación de créditos suplementarios sucesivos o la utilización de recursos de la Reserva Secundaria de Liquidez para fines no previstos (es cierto que con previa aprobación de una ley habilitante pero que tergiversa el rol de dicha Reserva). Se han aprobado cuantiosas medidas de gastos adicionales y se han hecho anuncios que, de materializarse, comprometerían el cumplimiento de las reglas fiscales vigentes, más aun en un contexto de riesgo inminente de El Niño.

Esta situación fiscal, pasa bastante desapercibida y más bien hace parecer que seguimos en la situación de “recursos hay de sobra”. Pues no, estamos más bien en tiempos de “vacas flacas”.

Sabemos, además, que más gasto público no se traduce necesariamente en mejores servicios para los ciudadanos, ni en inversiones de calidad, ni mucho menos en más desarrollo. La calidad de las políticas públicas es baja y con ello el impacto del gasto también. El gasto rígido no productivo está aumentando y consumiendo el espacio fiscal existente. Por ejemplo, el año 2011 el presupuesto para funciones como Educación y Salud era excesivamente bajo. En un contexto de reformas orientadas a mejorar la prestación de servicios, se les dotó de incrementos presupuestales significativos. Entre el 2011 y el 2019 (pre-pandemia), sus presupuestos se duplicaron en términos nominales. Y de allí al 2023, han aumentado aproximadamente otro 50%. Es cierto que existen brechas por cerrar, pero no tenemos evidencia de que estos incrementos presupuestales se hayan traducido en una mejor calidad de servicios para la población. Menos aún, cuando ya no hay ambición reformista, sino, en muchos casos, retrocesos.

De igual modo, la política social (y el gasto social) sigue siendo modesta, pero hoy ha perdido efectividad, sea por cambio de objetivos en la implementación de algunos programas, como es el caso de Qali Warma que hoy sirve de apoyo alimentario a familias a costa de la alimentación de los escolares en muchas regiones, o porque el contexto de pobreza ha cambiado y no sirve hacer solo más de lo mismo para enfrentar los crecientes desafíos sociales: pobreza -urbana y rural-, hambre, malnutrición.

Las presiones de gasto siempre van a existir. Y la necesidad de continuar cerrando brechas también. Sin embargo, ello debe hacerse en un marco de prudencia y sin perder de vista que los recursos son limitados. Hoy más que nunca es tiempo de ser cautos, de gastar mejor, de gastar en lo importante y de dejar de gastar en lo que no genera desarrollo ni bienestar. En momentos como estos, de “vacas flacas”, hay que eliminar gastos que no se traducen en oportunidades, competitividad o desarrollo.

Ahora que empieza el debate presupuestal conviene tener muy presente esta tensión entre gastar solo hasta donde se pueda para no poner en riesgo la sostenibilidad fiscal y gastar bien y en lo prioritario para maximizar su impacto en el desarrollo. Seguir sumando recursos al presupuesto, con el riesgo de hipotecar nuestra sostenibilidad fiscal, mientras seguimos gastando mal y sin resultados, no parece la mejor opción.