Piero Ghezzi: “En realidad, quieran o no, los Gobiernos hacen política industrial siempre”

Mi amigo David Tuesta ha escrito un interesante artículo (Gestión, 01.03.24) con conclusiones de las que discrepo profundamente. En esencia, indica, citando la famosa frase del gran economista Gary Becker, que la mejor política industrial es la que no existe. Y que el camino más seguro al desarrollo es apostar por políticas transversales.

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En realidad, quieran o no, los Gobiernos hacen política industrial siempre. Los economistas creamos conceptos abstractos transversales, como “infraestructura” y “capital humano”, para nuestras discusiones teóricas. Pero el Gobierno y las empresas operan en el mundo real. Al pasar de debates académicos a un ministerio, no es posible comprar una “caja” de infraestructura o un “año” de capital humano. ¿Qué tipo de infraestructura, y dónde? Eso es política industrial. ¿Qué tipo de capital humano, y para quién? Eso es política industrial. Y lo mismo ocurre con las empresas. No pueden construir un negocio basado solo en bienes públicos transversales. ¿Qué hacemos con los acuerdos internacionales para importar nuevas variedades de semillas? Eso es política industrial. ¿Cómo cumplimos con la protección de la Unión Europea contra la deforestación para poder exportar café? Eso es política industrial.

Porque la política industrial no se refiere solo a la industria, sino a políticas públicas con un impacto diferenciado por sector (o industria). Su nombre es un rezago de la época en la que se consideraba especial a la industria (manufacturera). Se puede hacer política industrial para obtener mejoras en productividad, crecimiento o generación de empleo. O algún objetivo político. Pero los Gobiernos hacen política industrial siempre.

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Tal vez el mayor caso reciente de éxito de política industrial en el Perú sea el boom agroexportador, que solo fue posible al impulsar un conjunto de buenas políticas públicas sectoriales. Por ejemplo, en 1992, se creó el Senasa, entidad fitosanitaria cuyo rol crucial es abrir mercados de exportación. No podemos exportar arándanos si antes Senasa no trabaja con sus contrapartes los protocolos fitosanitarios requeridos. En el 2001, se aprobó la primera Ley de Promoción Agraria (renovada varias veces y derogada en el 2020), que incluía incentivos tributarios y laborales para la actividad agroindustrial. Eso es política industrial. Asimismo, grandes proyectos de irrigación, como Chavimochic y Olmos, contribuyeron a una ampliación sustancial de la frontera agrícola. En síntesis, una implementación simultánea de buenas políticas públicas permitió aprovechar nuestras ventajas comparativas naturales y ayudó a un boom que debería enorgullecer a todos los peruanos.

El ejemplo de la agroexportación demuestra que muy pocas políticas públicas son puramente transversales. Tomemos el caso de la infraestructura. En abstracto es transversal, pero, cuando el Gobierno decide ir adelante con un proyecto de irrigación, beneficia (elige) más a la agricultura que a otros sectores, y a ciertos territorios sobre otros. Lo mismo cuando elige construir un puerto o camino. Y algo similar ocurre con el capital humano. En abstracto es transversal, pero, mas allá de educación básica, el capital humano requerido para la minería es distinto del requerido para la agricultura. Además, las entidades supervisoras transversales requieren conocer las especifidades del sector para ser efectivas. Por ejemplo, la ANA exige al agro requisitos copiados de los que exige a la minería. En un caso infame, la Sunafil, usando protocolos de construcción y minería, exigía botas de acero a los trabajadores acuícolas que laboraban en plataformas marinas.

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Un claro problema del argumento de Tuesta es que describe una caricatura de la política industrial. Como si esta solo consistiese en que unos burócratas elijan sectores ganadores y los subsidien. Ignora décadas de avances, tanto académicos como prácticos.

Estos avances sugieren que la política industrial moderna implica un proceso de colaboración público-privada. En vez de que el Estado escoja ganadores y tome una decisión desde un escritorio, esta colaboración orienta sus decisiones de política pública a partir de la información que el sector privado posee. Y, al incluir a múltiples actores públicos, induce a que las políticas públicas estén coordinadas. Las mesas ejecutivas, iniciadas en el Perú y replicadas en otros paises, son un ejemplo de esta política industrial moderna.

Casi nadie discute si debe existir una política monetaria, educativa o de salud. La discusión es cómo hacerlas más efectivas. Lo mismo debe ocurrir con la política industrial. ¿Qué puede funcionar para un país de capacidades públicas limitadas como el Perú? ¿Cómo apalancamos la disciplina y la capacidad de innovación del sector privado y evitamos las fallas de Estado comunes en la política industrial?

Por la naturaleza misma de lo que hace, las acciones del Gobierno tienen consecuencias específicas por sector. Incluso el Gobierno soñado por los libertarios sigue haciendo política industrial. Todos los días. Es la realidad. La política industrial siempre existe.