Principio de Precaución y Gestión de Riesgos

En los últimos meses he tomado conocimiento de dos proyectos que desde el punto de vista de la más elemental gestión de riesgos me han producido bastante alarma. Sobre todo conociendo de ciertos estándares básicos que se usan en Europa, articulados alrededor de un principio obvio que en el Perú, donde lo natural es la imprudencia total y hasta asesina en nombre de la codicia más salvaje, como  lo demuestran el absurdo cotidiano de los numerosos accidentes mortales causados por unidades de “transporte público” multi reincidentes que siguen circulando como si nada, y hace poco la trágica muerte de dos jóvenes en un restaurante de comida rápida, parece sonar a algo aún más misterioso que alguna antigua lengua extinta de un continente muy lejano: es el llamado “principio de precaución”.

Hagamos primero un poco de historia al respecto. Al comienzo, para simplificar, se trataba únicamente de un principio filosófico o ético de prudencia y de responsabilidad en cuanto a no poner en riesgo la salud y la vida de los demás; se formuló primero en los años 70 en Alemania. Una de las motivaciones era el poder gestionar con un criterio ético y responsable el acelerado progreso científico, que hacía aparecer nuevos riesgos difíciles de medir. Como ese principio filosófico no convenía a muchos intereses, se trató de hacer creer que este se oponía al progreso científico e industrial, pero como se demostró rápidamente que al contrario dicho principio se apoyaba en los análisis científicos para su aplicación práctica en términos de costo-beneficio global (no solo económico), las críticas no prosperaron mucho; además la mano de diferentes lobbys económicos aparecía con tanta frecuencia en dichas críticas que ello les quitó credibilidad.

Además, muy rápidamente, el principio había mostrado ser interesante para enriquecer la teoría general de la gestión de riesgos, por entonces muy limitada a ciertas actividades (como las finanzas) y poco adecuada para hacer frente a los “nuevos riesgos”: primero porque permitía ver cómo gestionar riesgos muy difíciles de medir con cálculos estadísticos, y sobre todo lidiar con riesgos a primera vista alejados de los riesgos financieros tradicionales (la vida real ha mostrado luego que no lo son), pero que podían tener consecuencias muy graves para la vida, la salud y el medio ambiente en general.

En resumen, empezó a mostrar su utilidad para lidiar con la subestimación sistemática de los riesgos que se había observado hasta entonces. Aunque hasta ahora se puede encontrar, felizmente cada vez menos, a gente especializada en gestión de riesgos que rechaza dicho principio, pero adolecen del mismo problema: de una manera u otra parecen representar a ciertos intereses, o como mínimo cierta dificultad a adaptarse a realidades nuevas o antes desconocidas, cuando el mundo actual requiere de una flexibilidad y adaptabilidad intelectual cada vez mayor (a algunos les da vértigo).

Dicho principio, como ha pasado antes con otros principios filosóficos y éticos que han ayudado al Mundo a progresar (por ejemplo, antes era normal “esclavizar” al enemigo vencido, o que las guerras se hicieran con gigantescas masacres de civiles y con pillajes y “derecho al botín”, o se creía que la legitimidad de un rey venía de Dios; ahora no), terminó por entrar en normas jurídicas.  

Hay diferentes versiones de cuándo dicho principio empezó a traducirse en el Derecho, pero si hay consenso sobre el hecho que el problema de los daños en la capa de ozono y los indicios de relación con el uso de los CFC (clorofluorocarburos) fue un momento clave, cuando aún el principio era incluso poco conocido. Paradójicamente fue en 1977 que una Ley del Congreso Norteamericano prohibió el uso y producción de dichos aerosoles, cuando aún se debatía del tema. Como las sospechas de la relación con el CFC aumentaban, hubo luego una Convención de Viena (1984) y un Protocolo de Montréal (1987) para reducir el uso de los aerosoles con CFC. Lo interesante de este caso, es que recién en el 2018 se pudo establecer científicamente de manera totalmente irrefutable la relación entre el CFC y el daño a la capa de ozono (en un estudio de la NASA). Es decir, se tomó decisiones claramente a partir de indicios, en un contexto elevado de incertidumbre, por precaución, porque las consecuencias podían ser muy graves si los indicios se volvían pruebas y no se hacía nada al respecto.

Luego en 1992, el Tratado de Maastricht de la Unión Europea, establece de manera explícita el principio de precaución para la protección del medio ambiente y de la salud de las personas, e insiste en la importancia de las acciones preventivas y correctivas frente a los riesgos que afecten al medio ambiente y a la salud de las personas (además del principio: “el que contamina paga”). Ya se entraba así de manera muy clara en la lógica de la gestión de riesgos. La jurisprudencia de la Corte de la Comunidad Europea fue luego, después de aceptar que se justificaba en contextos de incertidumbre bajo condición de evaluaciones científicas lo más completas posibles y de evaluación completa de los riesgos involucrados, precisando la aplicación del principio con los conceptos de proporcionalidad, de no-discriminación, de coherencia, del examen de las ventajas y costos de la no-acción, y de la revisión científica periódica.

El Tratado de Maastricht coincidió con la Declaración de Rio de Janeiro de 1992: “en caso de riesgo de daños graves o irreversibles, la ausencia de certidumbre científica absoluta no debe ser usada como pretexto para postergar la adopción de medidas efectivas destinadas a prevenir el deterioro del medio ambiente”. Lo interesante de esta declaración es que también es un buen ejemplo de algo que ahora es reconocido por la inmensa mayoría de los especialistas en gestión de riesgos: aunque no estés seguro del evento riesgoso o de todos sus factores, más vale tomar las medidas de reducción del riesgo que no tomarlas. Gran parte de la gestión moderna del riesgo operacional, del riesgo financiero sistémico (gestión macro-prudencial), del riesgo de desastres, de los riesgos fiscales en general está basado en esa visión que en fin de cuentas une el principio filosófico y ético con la gestión de riesgos. Cabe anotar que el principio de precaución se reforzó también frente a los escándalos de la sangre contaminada por el SIDA, y de la llamada “vaca loca” (carne de res inglesa), que remecieron a Europa en esos tiempos, significando la aparición de riesgos sanitarios hasta entonces desconocidos (hubo acusaciones en varios países de haber reaccionado demasiado tarde a pesar de las alertas que dieron varios médicos): quedaba demostrado que la inacción o la acción tardía podía costar demasiadas vidas.

Debo precisar que todos esos eventos los he vivido de manera muy directa, residiendo en Francia. Incluso un ministro generó burlas por decir que era “responsable, pero no culpable”, expresión que se puso de moda en modo irónico. Justamente, Francia, bajo el impulso del recientemente fallecido Presidente Jacques Chirac (político de derecha, para los que no lo saben en el Perú, heredero de la tendencia “gaulliste”, pero con matices de mayor liberalismo económico y social. Chirac, gran amigo de los EE.UU., pero gran conocedor de otras culturas, fue el que advirtió de manera especialmente firme a George W Bush que invadir a Irak iba a desencadenar eventos geopolíticos catastróficos; tuvo razón. Viejos peruanos recordarán aún la figura del General de Gaulle, uno de los gigantes de la Historia del Siglo XX), fue más allá, con la Carta (o Estatuto) del Medio Ambiente en el 2004, pasando del rechazo a la inacción a la obligación de acción por parte del Estado y deber de investigación científica constante para reducir las incertidumbres. Un enfoque aún más proactivo de la gestión de riesgos, siempre basándose en la investigación científica. Y el Presidente Chirac logró en febrero del 2005 que ambas cámaras del Parlamento francés le dieran rango constitucional. Vale la pena reproducir el artículo sobre el principio de precaución, también reconocido en otros países de Europa, pero no de manera tan directa con su formulación basada en la gestión de riesgos:

Cuando la materialización de un daño, aunque incierta en el estado de los conocimientos científicos, podría afectar de manera grave e irreversible al medio ambiente, las autoridades públicas velarán, aplicando el principio de precaución, y en sus ámbitos de competencia, por la implementación de procedimientos de evaluación de los riesgos y por la toma de medidas provisionales y proporcionales con el fin de evitar la materialización del daño.

Es por ello que Francia ha adoptado medidas en el campo agrícola para la limitación de los transgénicos, por riesgos identificados para la salud igualmente (y ha tomado medidas contra pesticidas vendidos por esas mismas empresas), y ha prohibido el fracking para explotar el gas de esquisto, en razón de la geografía particular de Francia en cuanto a fuentes de agua subterránea (riesgo de contaminación) y de riesgos sísmicos (el país está lleno de pequeñas fallas, hace poco hubo en el Sur del país un sismo más fuerte que los modelados, felizmente las centrales nucleares vecinas habían sido construidas con un buen margen de seguridad). En dicho país, no se bromea con el principio de precaución, que es de consenso nacional, y cualquier falla es denunciada con fuerza por la prensa de investigación de todos los colores políticos (trátese de temas de seguridad ciudadana o antiterrorista, o de temas sanitarios, o de temas ambientales o de prevención de desastres…).

Ahora que les he explicado lo que es el principio de precaución y su relación con la gestión de riesgos moderna en diferentes ámbitos, como en los que el BCR y la SBS destacan, y en los que el MEF, a pesar de ciertos vaivenes, ha ido progresando, olvídense por un momento de las lamentables rencillas y polarizaciones políticas e ideológicas peruano-peruanas sobre temas que deberían ser sólo técnicos (peleas que francamente me avergüenzan tanto cuando observadores extranjeros las notan con asombro) y les doy los dos proyectos que me dejaron totalmente boquiabierto cuando leí sobre ellos, desde el puro punto de vista técnico de la gestión de riesgos, y con el tipo de estándares que forman parte de mi “chip profesional”:

. un proyecto minero con presa de relaves muy cercana a una infraestructura clave para la provisión de agua potable a Lima y Callao es decir, a millones de personas. ¿Con la experiencia de los dos desastres de presas de relaves en Brasil, otros en México, y en una zona que puede sufrir sismos violentos, se puede pensar seriamente que eso no representa un riesgo muy elevado? No tengo ni idea si la teoría de las cabeceras de cuenca es cierta o no, sólo sé que es un tema muy ideologizado en el Perú, y para eso preferiré consultar a científicos totalmente extranjeros al Perú para evitar contaminaciones ideológicas y financieramente interesadas e informarme al respecto cuando tenga la oportunidad. Pero las presas de relaves “seguras” en ciertas zonas no me parecen algo que pueda existir, por lo que conozco de project finance minero (aunque haya bancos con los estándares crediticios a veces tan relajados que subestiman los riesgos: como ya se ha visto tanto, y sé como ex banquero, los ciclos crediticios existen, lean también a Hayek y Von Mises, Minsky, Kindleberger, por ejemplo; que haya bancos que acepten financiar algo no garantiza seriedad para nada, salvo quizás que sean realmente muchos, y aún así, si se está en una época de desesperación por colocar excedentes de liquidez con un buen rendimiento, puede pasar cualquier cosa, como hasta hace poco exitosas emisiones de bonos soberanos de países arriesgadísimos). Y además en el Perú, la manera cómo se han aprobado en el pasado EIAs y licencias de todo tipo, no es algo que genere mucha confianza, a decir verdad.

. otra vez una carretera entre el Perú y el Brasil, pero esta vez en Ucayali. ¿Luego de la mala experiencia de la Interoceánica Sur en el Madre de Dios, que sólo ha servido para el desarrollo de la minería ilegal y de la tala ilegal, sin ningún desarrollo significativo del comercio con Brasil, que se nos vendió como gigantesco y hasta favorable a nuestros puertos del Sur? ¿Y sabiendo todas las mafias de todo tipo de actividades, hasta el narcotráfico, que medran en esa región, e incluso asesinan a los indígenas que defienden sus bosques y a los funcionarios que tratan de hacer respetar las normas madereras, y que sueñan con una carretera ahí? ¿Y con el conocimiento científico creciente sobre los efectos de la deforestación? ¿No deberíamos ya estar vacunados contra las carreteras con Brasil en plena Amazonía y pensar que, si nuestros vecinos ahora quieren destruir su Amazonía, por lo menos que lo hagan sin destruir la nuestra? ¿No estaría en juego también la seguridad nacional? ¿No debería analizarse el tema bajo todas sus aristas?

Mi objetivo en este post no es debatir, porque sé que en estos temas en el Perú el debate está envenenado por intereses financieros muy concretos (sean legítimamente codiciosos y/o corruptos o mafiosos) y por posiciones ideológicas, como las pro-mineras o anti-mineras extremas,  que no me interesan un pepino por lo sesgadas, salvo por el daño que hacen al país, al impedirnos desarrollar todo nuestro potencial minero donde se puede hacer, pero al mismo tiempo creando riesgos graves donde más vale ser prudente. En cuanto al desarrollo forestal, que por supuesto, es otro potencial muy interesante que tenemos, el problema es que en la práctica ya se ha visto que incluso las famosas certificaciones de sostenibilidad están llenas de agujeros, y sirven también para “limpiar” madera talada ilegalmente en bosques primarios, como lo ha demostrado recientemente la prensa de investigación europea. Tal vez sea mejor hacerlo en otras regiones que justamente necesitan ser reforestadas.

Sólo doy a conocer las sorpresas mayúsculas que me llevé espontáneamente al conocer de esos proyectos, y hago un llamado a la reflexión, a aquellos que no tengan intereses financieros e ideológicos de ningún tipo en estos proyectos, antes de que sea demasiado tarde, y a quienes corresponde la acción: ¿no son ejemplos típicos donde el principio de precaución como parte de una buena gestión de riesgos debería tener un rol que jugar?