Un Factor Adicional de Riesgo País: los Otros Pasivos del Estado

Todos los que siguen indicadores de riesgo país están acostumbrados a mirar cuánto representa la deuda soberana del país en términos de porcentaje de su PBI. A veces incluso se mira también la “deuda neta” de un país, deduciendo de su deuda una serie de activos y acreencias que se suponen líquidas (tales como ahorros en fondos soberanos), por lo que se dice de algunos países que tienen una “deuda neta negativa”. Pero esa es una visión incompleta de lo que podría deber un Estado. La agencia estadística de la Unión Europea, EUROSTAT, lo mostró en una interesante publicación de Febrero 2015. Pero en realidad ese tipo de análisis no es totalmente nuevo.

 Lo publicado por EUROSTAT: una novedad a nivel oficial Europeo

 El origen de esa publicación está en una Directiva del Consejo Europeo de Noviembre 2011 que obligaba a los países miembros a publicar información acerca de sus obligaciones contingentes (es decir que representan un riesgo potencial de obligación futura de pagar) con impacto potencialmente grande en sus presupuestos. En aplicación de esa Directiva, Eurostat (que es parte de la Comisión Europea) anunció en Diciembre 2012 su intención de empezar a recabar la data relevante. Ello se concretó con su Decisión del 22 de Julio 2013, publicando unos formatos de anexos suplementarios sobre “pasivos contingentes y obligaciones potenciales” que los estados miembros debían preparar en el 2014 con los datos a fines del 2013. En dicha Decisión, se precisaba también claramente que dichos datos no debían ser añadidos a las estadísticas de deuda pública en el sentido de los acuerdos de Maastricht (el tratado en el que se fijaron ciertas reglas de disciplina fiscal a nivel Europeo, incluyendo un indicador de deuda pública sobre PBI). Pues efectivamente, no se trata de deuda, sino de obligaciones que podrían impactar potencialmente a las finanzas públicas, presionando a los presupuestos (y tal vez generando la necesidad futura de tomar mayor deuda). Estos números fueron publicados finalmente, como dijimos, en Febrero del 2015.

 ¿Qué incluyen dichos números?

 La decisión de Eurostat obligaba a reportar:

 . las garantías otorgadas por los diferentes niveles de Gobierno, tanto Central como Regional (o Estatal en caso de federaciones)  como Local. Tanto las garantías ad-hoc que se hubiesen dado para operaciones específicas, como las “garantías estandarizadas”; en efecto en muchos países es habitual que el Estado sea garante parcial de créditos hipotecarios, de créditos a estudiantes, de créditos a empresas locales e incluso a empresas y países extranjeros en el marco de operaciones de exportación,  como un mecanismo de fomento de esos créditos y operaciones.

. los pasivos relacionados a Asociaciones Público Privadas que no estuvieran ya en el balance de los diferentes niveles de Gobierno o de ciertas entidades estatales clave habilitadas a usar concesiones; muchas veces, el Estado tiene que dar ciertas garantías para que un proyecto sea atractivo para los inversionistas, siendo las más conocidas las de “ingreso mínimo” para los concesionarios (el Estado compensa la posible insuficiencia de ingresos hasta cierto nivel).

. los pasivos de las entidades controladas por el Estado, como pueden serlo las empresas públicas; efectivamente el supuesto es que si éstas tienen deudas que no pagan, el Gobierno puede terminar teniendo que asumirlas, como se ha visto muchas veces en la historia.

. los préstamos vencidos otorgados por los diferentes niveles de Gobierno; efectivamente el mismo Estado en esos países puede otorgar préstamos: a sus funcionarios, a entidades públicas, incluso a otros países (vencido: con 90 días de atraso, o refinanciados; se pidió incluir aquellos con menos días de atraso si había fuertes dudas sobre el repago por el deudor). Estas no son propiamente obligaciones del Estado, sino al revés, pero cuando no son pagadas tienen un impacto en el presupuesto del Estado, no sólo en su caja.

 ¿Cuál fue el resultado de este primer ejercicio?

 Bastante dispar, porque reveló las diferencias de usos entre los Gobiernos de los diferentes países miembros, así como diferencias de interpretación, lo que fue bastante criticado en las áreas de gestión de riesgo país de grandes bancos. Por ejemplo un país reportó todos los depósitos del público en los bancos estatales, otro el conjunto de malos préstamos colocados en el vehículo de “bad bank” creado para el rescate de sus bancos. Otros infra-reportaron la deuda de sus empresas públicas o las obligaciones derivadas de APPs, o las garantías estandarizadas, por no conocerlas bien. Además la Crisis financiera se reflejó en el hecho de que algunos reportaron todas las obligaciones de los bancos que debieron nacionalizar temporalmente.

Pero no debe perderse de vista que era la primera vez que este ejercicio se hacía. Es muy meritorio, y sólo puede ir mejorando con el tiempo. Forma parte del esfuerzo de las autoridades europeas para conocer la situación real de los Estados miembros, pues las estadísticas de deuda pública no lo dicen todo sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Y eso es algo que en realidad se sabe desde hace bastante tiempo.

  El análisis de los otros pasivos del Estado: algo no realmente nuevo

 Si uno se fija bien en los informes de las clasificadoras de riesgo desde hace muchos años, ellas ya habían sacado las lecciones de crisis anteriores, y se han estado fijando en otros pasivo como las deudas de las empresas públicas, y los llamados “pasivos actuariales” que son los ligados a la carga futura de los sistemas de pensiones públicos y de los sistemas de seguridad social, sobre los cuales se iba alertando que las tendencias demográficas van a hacerla excesiva para muchos países en proceso de envejecimiento.

 Y lo que es menos conocido es que los mismos grandes bancos internacionales, que disponen de áreas de análisis de riesgo país bastante considerables, con las diferentes crisis financieras, han ido desde hace mucho tiempo afinando sus análisis de las finanzas públicas, buscando conocer todos los otros pasivos que pudieran tener los Estados, tanto aquellos que fueran firmes, como las deudas de los niveles de Gobierno que no fueran del Gobierno central, las de las empresas públicas, las cuentas por pagar que en algunos países pueden ser considerables al ser algunos Estados bastante lentos en sus pagos, como las que fueran contingentes, como las garantías que pudiesen haber dado para préstamos de ciertas entidades o incluso de particulares y empresas, como ya vimos, o también los montos que podría deber por los juicios al Estado. Y por supuesto, también han estado tratando de conocer los ya mencionados “pasivos actuariales”, llamados así porque se hacen cálculos de actualización de esos pasivos futuros con técnicas usadas habitualmente por los fondos de pensiones y las empresas aseguradoras.

 Y lo que se aún menos conocido es que luego de la crisis asiática, que mostró cómo varios países vieron su endeudamiento público aumentar de manera considerable a causa de los rescates de los bancos que los Gobiernos se vieron obligados a efectuar para evitar una Crisis mucho más profunda, dichas áreas especializadas de los grandes bancos también han estado vigilando el porcentaje de préstamos vencidos (NPL o non-performing loans) de las carteras de los bancos locales del país analizado, para tratar de determinar cuánto tendría que gastar el Estado para rescatar a los bancos, “limpiando” sus balances. Ello a pesar de que se trata de una contingencia que no es explícita (como lo es una garantía), sino implícita, es decir que le puede caer al Estado aunque no esté prevista: de ahí la importancia clave de la calidad de la regulación y supervisión financieras, y de la solidez de las entidades financieras, para reducir lo más que se pueda ese riesgo. Y también han estado mirando más recientemente la calidad de los préstamos que esos Estados hacen y de los instrumentos en los que ponen sus ahorros: no se trata de obligaciones propiamente dichas, pero ello ayuda a determinar la pertinencia real de los cálculos de “deuda neta”, que pueden terminar siendo bastante ilusorios.

 En fin de cuentas, lo que los bancos hacen son algo parecido a lo que hacen al analizar los balances de las empresas: diferencian entre el “leverage” (donde se cuentan todos los pasivos) del “gearing” (que sólo considera a las deudas financieras directas”), que puede ser bruto o “neto” (deduciendo activos líquidos), y miran las obligaciones que están “fuera del balance”. Y al hacerlo para los países, van determinando ratios complementarios al ya más que tradicional “deuda pública sobre PBI” teniendo por supuesto bien claro que esos otros pasivos no son deuda pública del Gobierno central propiamente dicha.

  Las dificultades que pueden aparecer en este tipo de análisis

 Primero que todo está la calidad misma de la data: muchas veces esta es incompleta porque las autoridades de una país no han pensado en recabarla de manera sistematizada: y esto ha sido más que obvio durante este primer ejercicio conducido por Eurostat. Hasta puede haber pasivos que quedan “fuera del mapa”, por ausencia total de data confiable.

 También está el riesgo de doble conteo, como puede suceder con las operaciones de on-lending, donde el Gobierno central se endeuda y luego re-presta a gobiernos regionales o locales y a empresas públicas.

 También tenemos el riesgo de subestimación, al no tener toda la data necesaria o al hacer cálculos actuariales u otros que pueden ser demasiado optimistas (por ello es mejor tener al mismo tiempo montos de máxima exposición o escenarios negativos además de las valuaciones hechas), así como el riesgo de sobre-estimación, cuando se quiere tomar absolutamente la exposición máxima como la real, trátese por ejemplo de compromisos en el marco de APPs (que muchas veces no se gatillan) o de procesos judiciales y arbitrales (donde no siempre el Estado pierde y muchas veces la pretensión inicial del demandante es exagerada): algo así como un banco que provisionaría al 100 % todas sus exposiciones crediticias, lo que no tienen ningún sentido.

 Por otro lado, es muy peligroso, al ser exhaustivo, caer en el supuesto de que necesariamente el Gobierno central va a asumir las deudas de los gobiernos sub-nacionales o los de las empresas públicas: una municipalidad si puede quebrar o tener que reestructurar sus deudas, también una empresa pública o un vehículo público de inversión, como pasó con los famosos ITICs Chinos a fines de los 90; muchos creyeron que había una garantía soberana implícita: fue “wishful thinking” (tomar sus deseos por realidades) pues el Gobierno Chino nunca lo había dado a entender, y más bien aprovechó para poner orden frente al comportamiento irresponsable de varias autoridades Provinciales. Cuando se presta a sub-nacionales y a empresas públicas de otro país (e incluso en el propio), sin garantía explícita del Gobierno Central, se tiene que ser mucho más prudente, no suponer nunca nada. Además cuando los bancos e inversionistas son más prudentes, es un buen incentivo para una mayor disciplina en los deudores, lo que no sucede cuando se  les presta demasiado fácilmente (igual que lo que pasa con los soberanos).

 Finalmente, existe otro tipo de contingencia implícita relacionada con el riesgo catastrófico, aún más difícil de cifrar que la derivada del riesgo de rescates bancarios, que es la que puede derivarse de desastres naturales de gran magnitud. Porque al igual que las crisis financieras, hay un choque inicial, con los daños directos, pero luego viene por lo menos una segunda ola de impactos, pues al mismo tiempo se reducen los ingresos públicos, y el Estado termina mucho más endeudado de lo que estaba antes del evento.

  Conclusión:

 En la gestión del riesgo país, cuando se es acreedor, el mejor conocimiento de los otros pasivos del Estado es clave, hay que saber ir más allá de la tradicional relación entre la deuda pública y el PBI. Al mismo tiempo, cuando un Estado central quiere gestionar bien su propio riesgo país, es absolutamente clave que logre tener bajo control el endeudamiento de los gobiernos sub-nacionales y de las empresas públicas, con los candados y medidas de gestión adecuadas (porque aunque no asuma sus deudas igual afectan la reputación crediticia del país), tener un buen nivel de transparencia sobre sus otros pasivos, para evitar supuestos elaborados por terceros que pueden ser exagerados, tener una regulación y supervisión financieras absolutamente férreas con bancos muy bien capitalizados ampliamente por encima de los mínimos legales, y no olvidarse de la propia exposición a los desastres naturales de gran magnitud.  Los países emergentes muy expuestos a los ciclos de las materias primas, al riesgo cambiario y a los desastres naturales de gran magnitud deberían ser además mucho más prudentes que otros sobre los niveles de deuda pública y de otros pasivos que toleran y disponer de muy buenos “colchones” de ahorros públicos y de reservas internacionales, así como buscar gestionar mejor su propio riesgo operacional (no hacerlo puede generar grandes pasivos adicionales insospechados). Olvidarlo puede costar muy caro: algo así como ser el equipo de fútbol que se lanza totalmente al ataque sin cuidar su defensa frente a un rival con excelente mediocampo y atacantes muy veloces; se puede terminar con una humillante “goleada”.