No existe autorización para el uso de inteligencia artificial (IA) en procedimientos administrativos sancionadores

En el ordenamiento jurídico peruano no existe autorización para que las autoridades utilicen sistemas de inteligencia artificial (IA) para generar o valorar prueba de cargo en procedimientos administrativos sancionadores. Específicamente, el principio de legalidad en materia sancionadora exige que toda actuación que incida en la imputación de hechos posiblemente infractores y, por ende, en su probanza y en la configuración de la infracción administrativa, cuente con habilitación legal previa, expresa y específica.

1. Ausencia de autorización legal para el uso Inteligencia Artificial (IA)         

Como explicamos a continuación, en el contexto actual, en la jurisdicción peruana, no se encuentra habilitada la generación y la valoración de medios probatorios de cargo en procedimientos sancionadores a través de IA.

i)                Ninguna disposición de la Ley Nº 31814, Ley que promueve el uso de la inteligencia artificial en favor del desarrollo económico y social del país (2023), ni de su Reglamento autoriza expresamente el empleo de sistemas de IA para generar o valorar prueba de cargo en procedimientos sancionadores.

ii)              Los instrumentos normativos relativos a transformación digital, como son la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, el Decreto Supremo Nº 118-2018-PCM y el Decreto Supremo Nº 123-2018-PCM (Reglamento de Gobierno Digital), solo regulan la modernización de la gestión administrativa. No tienen una sola línea sobre una autorización expresa para el empleo de sistemas de IA en procedimientos sancionadores.

iii)            La Ley Nº 27658, Ley del Procedimiento Administrativo General – LPAG tampoco contiene una norma que habilite expresamente, de modo general, a sancionar sobre medios probatorios construidos con base en IA. Ello es un obstáculo insalvable para su uso en la función sancionadora administrativa. Incluso, su artículo 67 prohíbe la delegación de las atribuciones esenciales que justifican la existencia de un órgano administrativo. Nótese que la función de un órgano instructor tiene como núcleo indelegable de sus funciones la proposición de medios probatorios; mientras que un órgano decisor tiene a su cargo, como núcleo, la valoración probatoria en materia sancionadora administrativa. En consecuencia, ninguna de esas funciones puede delegarse parcialmente ni por completo en la IA, conforme al estado actual de nuestra regulación administrativa.

Como se constata, en la jurisdicción peruana no existe actualmente una regulación expresa que autorice el uso de sistemas de IA para generar y valorar prueba de cargo en procedimientos administrativos sancionadores.

Debe señalarse también que, en el ordenamiento jurídico peruano, no existe norma con rango de ley que habilite a las autoridades administrativas a emplear el muestreo estadístico, menos en combinación con el uso de IA, como técnica probatoria para imputar y sancionar conductas infractoras, como viene haciéndolo el Indecopi en materia de consumo en primera instancia. El único supuesto en que el legislador peruano ha regulado expresamente el empleo del muestreo estadístico en un procedimiento administrativo es el previsto en el artículo 32 de la LPAG, que autoriza el uso del muestreo, pero exclusivamente en un contexto delimitado: la fiscalización posterior en procedimientos de aprobación automática y de evaluación previa, y con la finalidad acotada de verificar la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. Nada más.

2. Confirmación de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) sobre la ausencia de habilitación legal

Resulta confirmatorio sobre lo antes señalado que la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital de la PCM y su Subsecretaría de Política y Regulación Digital, encargada de emitir opinión técnico-legal sobre el uso de herramientas o sistemas de inteligencia artificial por parte de las entidades públicas, hayan señalado expresamente, luego de su propio análisis jurídico, mediante Informe D000006-2026-PCM-SSPRD-AST del 1 de julio de 2026, que:

 “3.33. En consecuencia, no existe una disposición con rango de ley que autorice expresamente a las entidades a utilizar herramientas de inteligencia artificial desarrolladas por terceros en procedimientos administrativos sancionadores. (…).”

Es decir, la PCM considera también, como se ha expuesto, que no existe una disposición con rango de ley que autorice expresamente a las entidades a utilizar herramientas de inteligencia artificial desarrolladas por terceros en procedimientos administrativos sancionadores. Incluso, el indicado informe señala:

“(…) la determinación de los hechos relevantes, la valoración de los medios probatorios, la calificación jurídica de las conductas investigadas y la adopción de decisiones que produzcan efectos jurídicos sobre los administrados es competencia de la autoridad administrativa competente, quien mantiene en todo momento la responsabilidad por la decisión adoptada.”

En todo caso, bajo el marco Ley Nº 31814, Ley que promueve el uso de la inteligencia artificial en favor del desarrollo económico y social del país se podría considerar que el uso habilitado de sistemas basados en IA podría darse válidamente para la mejora de los servicios al ciudadano y la sociedad, tal como sería el caso de su utilización para optimizar la planificación al interior de las entidades, la organización interna, la identificación de grupos sociales para su debida atención pública, la toma de decisiones de políticas públicas o la prestación de servicios a cargo de las entidades, entre otros. No en procedimientos sancionadores.

Sin embargo, siendo valorables los señalamientos de la PCM, antes citados, en un pasaje de su informe pareciera pretender morigerar sus conclusiones al señalar:

“ 3.24. En consecuencia, el marco normativo vigente no contiene una prohibición general para el uso de herramientas de inteligencia artificial como mecanismo de apoyo al ejercicio de funciones administrativas. Corresponde a cada entidad pública evaluar, bajo su responsabilidad y conforme a sus competencias otorgadas, la procedencia de utilizarla en cada caso concreto, observando el ordenamiento jurídico aplicable.”

Esta afirmación en el Informe D000006-2026-PCM-SSPRD-AST, emitido a nuestra solicitud de opinión legal[1] y cuya consulta recomendamos, parece confundir que el principio de libertad de conducta, establecido en la Constitución Política del Perú, expresado como: “[n]adie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe” se aplica solamente a las personas naturales y jurídicas, dado su naturaleza privada y como garantía y límite frente a los poderes públicos. Este principio no se aplica a personas de derecho público, entidades administrativas o autoridades, las cuales se encuentran sometidas al principio de legalidad y a la atribución de funciones y de facultades que una ley les encomiende expresamente. Si se desea entender bien esta afirmación del informe, debiera interpretarse, como hemos dicho previamente, que el ordenamiento jurídico vigente habilita el uso de sistemas basados en IA para la mejora de los servicios al ciudadano y la sociedad, más no para procedimientos sancionadores.

3. ¿Qué se debe esperar en este contexto?

Los estándares internacionales convergen en que la IA únicamente puede desempeñar una función auxiliar en la administración de justicia, tanto judicial como administrativa. Su utilización debe estar sometida a supervisión humana significativa, transparencia, explicabilidad, auditabilidad, trazabilidad y posibilidad efectiva de contradicción. Asimismo, debe encontrarse precedida por evaluaciones de impacto en derechos fundamentales y por la validación técnica e institucional de los sistemas empleados.

La jurisprudencia comparada nos dice que los resultados algorítmicos no pueden ser opacos, ni constituir el fundamento determinante de una decisión que afecte derechos de las personas. Los casos: i) Tribunal de Distrito de La Haya, sentencia de 5 de febrero de 2020, que declaró contrario al artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos el sistema Systeem Risico Indicatie (SyRI); y, ii) Tribunal Supremo Español, sentencia del 11 de septiembre de 2025 (caso BOSCO), evidencian que la imposibilidad de conocer, comprender o cuestionar la metodología utilizada genera una situación de indefensión incompatible con el debido proceso. Esta exigencia adquiere especial intensidad cuando la IA se pretende utilizar para desarrollar el ejercicio de la potestad sancionadora.

Una futura ley que autorice legalmente el uso de sistemas basados en IA en procedimientos administrativos sancionadores debiera meditarse con detenimiento y, en todo caso, asegurar que estos sistemas contribuyan únicamente como una herramienta auxiliar, sin desplazar el juicio humano de la autoridad en la generación y valoración probatoria, ni menoscabar los principios de legalidad, debido procedimiento, verdad material y presunción de licitud, así como el derecho de defensa del administrado.

En una futura ley debieran considerarse las orientaciones referenciales que nos entrega Instrucción sobre la utilización de sistemas de inteligencia artificial en el ejercicio de la actividad jurisdiccional (2/2026) del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de España que, apreciando este uso como de alto riesgo, reconoce los siguientes principios relevantes:

i)                Control humano efectivo: Los sistemas de IA nunca pueden operar de forma autónoma para tomar decisiones judiciales o valorar pruebas.

ii)              No sustitución y responsabilidad: La IA no sustituye la capacidad intelectiva del decisor. La responsabilidad exclusiva de la actuación sigue siendo de la autoridad humana.

iii)            Prevención de sesgos y transparencia: Se exige vigilancia algorítmica para identificar errores, sesgos o comportamientos no deseados en las decisiones de justicia.

iv)            Uso auxiliar: Se define a la IA como una ayuda o apoyo para tareas como búsqueda de información jurídica, clasificación de documentos o elaboración de borradores.

Asimismo, esta Instrucción prevé en su apartado quinto que “[e]n el ejercicio de la actividad jurisdiccional, los jueces, juezas, magistrados y magistradas podrán utilizar única y exclusivamente aquellos sistemas de IA, incluidas las herramientas de IA generativa, que les sean facilitados por las Administraciones competentes en materia de justicia o por el Consejo General del Poder Judicial”.

Las mismas exigencias deben aplicarse a la tramitación de procedimientos administrativos sancionadores, a cargo de las entidades públicas. Ello pues estas administran justicia que, aunque no es judicial, delimita derechos y obligaciones de las personas, lo que requiere el respeto de los mismos principios pues se trata de administración de justicia igualmente.

Esperamos que las autoridades se conduzcan en el camino de estas constataciones. Bienvenida la innovación, con respeto de derechos constitucionales y garantías procesales