Oportunidades de mejora de la Regulación para la Alimentación Saludable

Se acaba de publicar el proyecto de Manual de Advertencias Publicitarias para la aplicación de la Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes (2013), y su Reglamento (2017). Este manual recibirá comentarios por 90 días. Reflexionamos aquí acerca de la eficacia de esta regulación para promover una alimentación saludable y acerca de las principales dudas que esta genera y que afectan la actividad empresarial.

Imagen 1

Propuesta de frases y signos de advertencia publicitaria conforme al Manual

Como se aprecia, estas advertencias persiguen trasmitir información al consumidor con frases y signos de advertencia de “alto en sodio”, “alto en azúcar”, “alto en grasas saturadas” y “contiene grasas trans” colocados en alimentos procesados sólidos y bebidas que superen -en su composición- los parámetros establecidos por el Reglamento.

Si el Manual se aprueba, estas frases y signos deberán colocarse en la cara frontal de la etiqueta de los productos y en su publicidad. Se está proponiendo –con algunos ajustes- el formato chileno. En este sentido, tendremos en el mercado productos como los mostrados a continuación, pero con un color rojo en el octágono central (como se pudo apreciar en la imagen previa). Ello, lejos de proyectar neutralidad, provocará excesiva alarma y sensación de peligro:

Imagen 2

Aplicación de la regulación chilena en alimentos sólidos

Imagen 3

Aplicación de la regulación chilena en bebidas

B.- ¿Qué dicen la Ley y el Reglamento peruanos?

En primer lugar, en materia publicitaria, la Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes tiene una denominación que induce a error sobre su contenido y alcance, pues establece una regulación que supera una protección de menores. Muchas de sus disposiciones no consideran la edad de los destinatarios de la publicidad, ni los parámetros técnicos aprobados sobre sodio, azúcar y grasas.

Gráfico 1

Conjunto de reglas sobre publicidad establecidas en la Ley

Así, entre otros, el artículo 8 de la Ley determina que la publicidad de alimentos procesados, dirigida a los menores de 16 años no debe:

–       Mostrar porciones no apropiadas a la situación presentada ni a la edad del público al cual está dirigida.

–       Indicar como beneficios de su ingesta la obtención de fuerza, ganancia o pérdida de peso, adquisición de estatus o popularidad.

–       Promover la entrega de regalo, premio o cualquier otro beneficio destinado a fomentar la adquisición o el consumo de alimentos o bebidas no alcohólicas.

–       Utilizar testimonios de personajes reales o ficticios conocidos o admirados por los niños y adolescentes para inducir a su consumo.

–       Establecer sugerencias referidas a que se puede sustituir el régimen de alimentación o nutrición diaria de comidas principales, como el desayuno, el almuerzo o la cena.

Sin embargo, estas prohibiciones se aplican incluso a alimentos procesados muy nutritivos y que no superen los parámetros técnicos aprobados sobre sodio, azúcar y grasas, por lo que (bajo la lógica de la propia Ley) no afectarían la salud. Llama la atención que estas prohibiciones además –conforme dispone el Reglamento- se extienden a casi toda publicidad, pues este considera que se dirige a menores toda aquella publicidad que se difunda en medios escritos, envases o empaques, o Internet, si es que pueden ser adquiridos o apreciados legalmente por menores de edad, respectivamente; así como todos los anuncios difundidos en vía pública. Es decir, resultan reglas que se aplican, en la realidad, casi a todo mensaje publicitario.

Por su parte, el artículo 9 de la Ley señala que “los mensajes publicitarios deben ser claros, objetivos y pertinentes, teniendo en cuenta que el público infantil y adolescente no tiene la capacidad ni experiencia suficiente (…)”. ¿Se está pretendiendo prohibir la persuasión, la subjetividad, las opiniones y las emociones en la publicidad de alimentos procesados? Ello sería inaceptable. Como autoridad en materia publicitaria, el Indecopi tiene la enorme responsabilidad de evitar que estas disposiciones se interpreten de manera arbitraria y exorbitante.

3.- ¿Qué propone este (proyecto de) Manual de Advertencias Publicitarias?

i) En las etiquetas de los productos

En desarrollo del artículo 10 de la Ley, así como del Reglamento, se dispone que “las advertencias publicitarias estarán ubicadas en la zona superior derecha de la cara frontal del envase que contenga al producto unitario” y se deberán colocar en signos (símbolos) independientes, en caso se requiera más de una advertencia. Conforme a este proyecto de Manual, los signos se colocarán en 4 tamaños, dependiendo de las dimensiones del envase. Además, “si el área total de la cara frontal tiene hasta 20 cm² de extensión (que es el rango de menor tamaño previsto), la advertencia se incluye en el empaque que los contiene”. Consideramos que los signos debieran tener menor tamaño, sin perder visibilidad, y prescindir del color rojo antes apreciado. Basta que sean claramente perceptibles.

Asimismo, según el proyecto, las advertencias deben ser indelebles. Se exige la implementación de un sistema Braile para que se garantice la comunicación a las personas con discapacidad visual. Siendo loable este propósito, parece recomendable evaluar otras alternativas para transmitirles eficazmente los mensajes de advertencia. En este aspecto, como en toda esta regulación, se requiere un adecuado análisis de impacto regulatorio (RIA). Esta regulación debiera ser el ejemplo.

ii) En la publicidad

En este ámbito, el Manual genera algunas dudas que deben aclararse y corregirse:

-       En las imágenes fijas o en movimiento, debe lograrse que el consumidor pueda ver claramente las advertencias y conocer que estas existen. Esto está claro.

-       En medios impresos se mantiene la exigencia de que las advertencias cubran hasta un 15% del anuncio publicitario. Así, con una advertencia se exige: 7.5% del tamaño total, con dos: 7.5% cada una, con tres: 5% cada una y con cuatro: 3.75% cada una. Claramente, esto motivará a las empresas a modificar sus composiciones para evitar una sinfonía de signos y advertencias que disuadan al consumidor de adquirir los productos. Sin embargo, insistimos en que los signos debieran tener menor tamaño, sin perder visibilidad, y prescindir del color rojo.

-       En publicidad radial y audiovisual las advertencias se deben mencionar como añadido al final de cada pieza, con velocidad igual al tiempo de grabación. En especial, en una pieza audiovisual se exige tanto la locución en off como la imagen de la advertencia. El efecto de lo anterior será afectar el atractivo de la publicidad radial cuando el alimento procesado presente advertencias y hacer más costosa la publicidad en radio y televisión.

-       En publicidad radial y audiovisual, para comunicar más de una advertencia, el Manual no es claro pues trata de ejemplificar lo audiovisual a través de un medio escrito (como es el proyecto publicado en el diario El Peruano) que, pese a contener imágenes, no contiene ejemplos audiovisuales. Tarea imposible. El MINSA debe dar ejemplos audiovisuales para entender lo que se pretende exigir a las empresas y así poder razonablemente comentarlo y mejorarlo.

-       La publicidad de productos procesados que lleven advertencias no deberán utilizar elementos dirigidos a menores de 16 años, tales como personajes, figuras infantiles, accesorios, juguetes, dibujos animados, etc. ¿Cómo es que el proyecto de Manual ahora pretende prohibir elementos para menores en la publicidad en general? Esto excede la Ley, aun cuando por lo indicado por el Reglamento casi toda publicidad podría dirigirse a menores (lo cual podría calificar claramente como una barrera burocrática ilegal e irracional). Sin embargo, la idea que puede rescatarse –en sentido contrario- es que la publicidad dirigida a menores sobre productos sin advertencias no debiera tener restricciones de este tipo de imágenes cuando se dirige a menores, pues no les representa riesgo alguno, conforme a los parámetros técnicos aprobados. En este aspecto debiera modificarse el artículo 8 de la Ley -con urgencia- para evitar el exceso regulatorio.

4.- ¿Esta regulación logrará su propósito? ¿Estuvo planificada?

Por sí misma, me temo que no. Sin educación adecuada para el consumo en las escuelas, desde la etapa inicial incluso, esta regulación y sus advertencias poco podrán hacer para lograr que nuestros niños y ciudadanos puedan alimentarse cada vez mejor, tomando decisiones informadas. Día a día vemos a nuestros conciudadanos cruzar las luces rojas peatonales y arrojar desperdicios en las calles, así como eludir regulaciones de todo tipo. Que existan reglas que lo prohiban, no lo evita. Sin educación eficaz que logre un cambio en las personas para mejorar sus hábitos de consumo de alimentos, poco se podrá hacer para lograr una alimentación saludable. Nótese que, en sus hogares, todavía las personas podrán preparar sus alimentos con niveles altos en sodio, azúcar y grasas, sin advertencia alguna. Se requiere educación para el consumo y educación alimentaria.

Esta regulación no estuvo planificada. La reglamentación para su entrada en vigencia demoró desde la vigencia de la Ley en 2013 hasta este año 2017, pero pese a ello fue producto de una reacción inmediata a las consecuencias mediáticas y políticas del caso Pura Vida. Esta reglamentación se precipitó. Lo que se hace con apuro pocas veces sale bien.

¿Y dónde está el plan integral para fomentar la actividad física y la educación para la alimentación saludable?

5.- Apuntes finales

¿Se ha podido determinar técnicamente que las dimensiones de los signos y el color rojo son adecuados y que no resultan excesivos? Debe notarse que la propia autoridad, al justificar el proyecto de Manual, refiere que para realizar sus propuestas ha realizado un estudio de investigación cualitativa (¿focus groups?) en cuatro ciudades del país. Ello no parece cumplir con el nivel riguroso que se requiere para establecer exigencias publicitarias que generan importantes sobrecostos. Debieran desarrollarse estudios científicos que respalden la percepción de los consumidores y que incluyan un estudio de investigación cuantitativa (es decir, de naturaleza probabilística y representativa), que realmente permita conocer la percepción de la población y sus necesidades.

Cuidado. Todo lo que en el Reglamento y en el Manual de Advertencias Publicitarias resulte exorbitante, injustificado o exceda los Tratados comerciales internacionales, o la Ley, podrá ser denunciado y declarado como barrera no arancelaria o como barrera burocrática, correspondientemente. ¿Los parámetros técnicos aprobados sobre sodio, azúcar y grasas por el Reglamento, debieron considerar raciones usuales por cada tipo de alimento (dado que no se consume igual cantidad de edulcorante, margarina y bebida gaseosa), en lugar establecer límites generales (ciegos) por cada 100 gr. o ml? La respuesta razonable es que sí. ¿Entonces, la determinación de los parámetros técnicos aprobados por el Reglamento estará justificada?

El mayor reto de la regulación para la alimentación saludable es evitar convertirla en una afectación injustificada a la industria de alimentos procesados. No olvidemos que esta permite la distribución y disponibilidad de una variedad de productos alimenticios que no podrían llegar a todo el país en un estado natural o no procesado, asegurando además niveles óptimos de inocuidad y de conservación. Evitemos aplicarle sobrecostos, pues estos solo terminan por encarecer los presupuestos familiares.