Fortaleciendo al MEF para transformar al Estado

Por: Piero Ghezzi

Una idea que se repite es que deberíamos separar el MEF en dos: Hacienda y Economía. La solución que funciona es la opuesta: ampliar su margen de acción y hacerlo más capaz.

Hay un consenso en que el Estado peruano no funciona. Pero hacer una GRAN REFORMA del Estado no es posible. Estos esfuerzos gigantescos terminan siendo abrumadores y paralizantes.

Hacer cambios parciales e incrementales sí es posible. Podríamos empezar con el MEF. Una idea que se repite es que deberíamos separarlo entre un ministerio de Hacienda –encargado de temas presupuestales y financieros– y uno de Economía –temas (micro) económicos y de productividad–. La lógica es que los temas hacendarios son dominantes dentro del MEF y relegan a un segundo plano a otros igualmente importantes.

Suena correcto, pero no lo es. La dominancia de los temas hacendarios sobre los económicos existirá independientemente de si están bajo un mismo ministerio o no. Lo importante es entender bajo qué estructura los temas de desarrollo productivo (o de desarrollo económico en general) toman la relevancia que les corresponde.

Ello ocurrirá cuando se vean reflejados en un presupuesto significativo. Si no, todo queda en palabras y buenas intenciones. El presupuesto público debe estar alineado con la visión de desarrollo del país.

Un prerrequisito es que los gobiernos tengan dicha visión de desarrollo. Con frecuencia, no la tienen. Y el presupuesto es la suma de políticas públicas desarticuladas. Para hacer lo mismo de siempre.

Tener una visión de desarrollo no es suficiente. Se requiere liderazgo y capacidad de implementación para romper la inercia presupuestal, que está en el corazón de los problemas del MEF.

¿A qué se debe esta inercia? Un ritual de todos los agostos es que los pliegos van al MEF a negociar su presupuesto. La dinámica es siempre la misma. Pedidos de incrementos sustanciales y una línea de base para la negociación de un aumento base inercial y relativamente uniforme. Hay poco espacio para reordenar prioridades. Y casi no hay recortes.

A veces, se rompe la inercia. Ejemplos son el aumento sustancial en el presupuesto del sector educación en el 2014, o cuando se amplió el presupuesto de capital en el 2009 frente a la crisis financiera (o el del 2016 en anticipación a El Niño).

Pero ejemplos así no abundan. El MEF, con frecuencia, no tiene suficiente información. El objetivo puede ser cerrar la brecha en infraestructura, pero sin información detallada bottom up no va a saber cuáles son los proyectos que deben priorizarse. Y si el objetivo es aumentar sustancialmente la innovación para lograr incrementos de productividad, tampoco va a saber exactamente cuáles son los instrumentos adecuados. Ni podrá monitorear bien el cumplimiento de las metas –salvo aquellas fácilmente cuantificables–. Y menos, sugerir correcciones.

Los temas de desarrollo productivo tienen el problema adicional de que no hay hoja de ruta y los impactos son de mediano y largo plazo. Es necesario “pensar” mucho más, tanto para diseñar como para implementar (y para mejorar el diseño con la implementación).

La única manera de romper la inercia presupuestal de manera estructural (y alinearla con una visión de desarrollo del país) es tener un MEF más involucrado. Uno que entienda mejor los problemas, con más información, para ayudar a cerrar brechas, para monitorear cumplimiento y para hacer ajustes.

Dividiendo al MEF se logra precisamente lo contrario. Se le alejará. Igual tendrá que asignar presupuestos, pero con aún menos información.

La solución que funciona es la opuesta: ampliar su margen de acción y hacerlo más capaz. ¿Cómo? Los “sectoristas” deben estar alineados con las prioridades del Gobierno –e idealmente del Estado–, para lo cual necesitan estar informados y coordinar con y entre sus viceministerios de Economía y Hacienda, evitando así los compartimentos estancos. Esto no se soluciona con una oficina de enlace entre los dos VM o reuniéndose una vez por semana. Se requiere que el VM de Hacienda se alimente de información de los sectoristas y de instrumentos con chip tipo mesas ejecutivas.

También se debe revisar la metodología de presupuesto por resultados (PPR), que busca que el presupuesto asignado esté alineado a los resultados obtenidos y a su revisión para así romper la inercia. Pero en la práctica no funciona. Parte del problema es que su diseño inicial no se ha revisado. Se pensó que el diseño ERA la reforma. Cuando era necesario seguimiento y evaluación para proveer nueva información y mejorar continuamente el diseño. Como consecuencia, nada garantiza que las metas de los pliegos estén alineadas con los objetivos de desarrollo. Y tiene un incentivo perverso: fijar metas chatas para asegurar su cumplimiento.

El garante debe ser el MEF. Provisto con información y capacidades, puede pedir a los ejecutores metas ambiciosas. Y para ello puede usar el gran “incentivo” que es controlar el presupuesto público. Ninguna otra entidad del Estado tiene un instrumento tan potente.

Transformar el Estado requiere fortalecer y transformar al MEF. Los ejecutores serán los sectores y los gobiernos subnacionales. Pero el MEF debe exigirles ser mejores, alineando visiones, asegurándose de que los instrumentos y las metas reflejen dichas visiones, y priorizando los presupuestos. En suma, que el presupuesto refleje una visión de hacia dónde queremos ir.