¿Calidad regulatoria en el Congreso?: un experimento

Desde hace ya varios años se debate si debería existir una especie de comisión de “calidad regulatoria” en el Congreso. Hay cierto consenso acerca de que la calidad de las normas emitidas por el Congreso es baja y simultáneamente, existe bastante optimismo sobre lo que significa el “análisis de calidad regulatoria” (RIA) o “análisis costo-beneficio” (ACB). 

Este entusiasmo no es gratuito. Las técnicas de RIA han sido aplicadas desde Reagan en USA y luego en países europeos y la OCDE, que los ha llevado a un estado técnico impecable. En ese sentido, son entendidas como técnicas “primer -mundistas” que debería ser casi un “no brainer” replicar aquí. Sin embargo, considero que existen motivos para bajarle las revoluciones al entusiasmo. El RIA no es la panacea.

El entusiasmo desmesurado pierde de vista que técnicas como el RIA o el ACB han sido criticadas por varios de los mayores especialistas regulación del mundo: Shapiro (aquí) la considera una herramienta manipulable y poco objetiva; Ashford (aquí) pone énfasis en sus limitaciones; Majone (aquí) pide enfatizar un tipo de trabajo más “artesanal” que no confíe en técnicas “mágicas”; Driessen (aquí) advierte sobre lo sesgado que puede ser el uso del ACB; e, incluso economistas comentando sobre la “revolución de Reagan” han sostenido que:

“Volviendo a noviembre de 1980 y las expectativas generales que se discutieron comúnmente, algunos de nosotros estamos un poco disgustados por las expectativas demasiado opotimistas que teníamos al principio de la administración. Los economistas que entendieron, o incluso contribuyeron, a la teoría económica de la regulación… También deberían haber sabido que el sabio consejo del economista más destacado no llevaría a los miembros del Congreso a actuar en contra de sus propios intereses… no se ha abolido ninguna agencia mayor… el gobierno federal todavía emplea a cientos de miles de funcionarios de carrera para dirigir las mismas agencias…” (Meiners, R y B, Yandle, “Regulatory Lessons from the Reagan Era: Introduction”. En: Regulation and the Reagan Era. 1989, p. 3).

En corto, una oficina de calidad regulatoria no va a cambiar el hecho de que los congresistas sean corruptos y responden a intereses creados, en su mayoría. Pero no solo eso, el hacer estudios de calidad regulatoria le podría dar incluso mayor legitimidad e impulso a normas que son dañinas para el país. Tomen como ejemplo la Ley Universitaria. Podemos hacer el experimento, ¿qué pasaría si hubiera pasado por una comisión RIA antes de ser promulgada?

Experimento: pasando la Ley Universitaria por un RIA

Podríamos haber reunido a varios de los mejores economistas del país y a varios educadores o economistas vincultados a educación como Gustavo Yamada o Jaime Saavedra y ellos hubieran fundamentado que supuestas fallas de mercado como la asimetría informativa o las externalidades positivas generaban que los retornos de la educación fueran más bajos de lo óptimo y hubieran menos universidades (¿buenas?) que lo socialmente óptimo. Incluso hubieran propuesto una “solución”: una prohibición de creación de nuevas universidades seguida por la creación de estándares administrados por un organismo que tuviera el poder de cerrar al 50% de las universidades privadas del país, al mismo tiempo que no aumentaba el presupuesto para universidades públicas. 

Esto hubiera sido respaldado por la mayor parte de la industria, desde universidades como UCV hasta las líderes del mercado como la PUCP, hubieran estado de acuerdo en que era buena idea prohibir la creación de universidades y cerrar a la mitad de las privadas. Todo eso, sin enfatizar la importancia de aumentar el presupuesto y la gestión de las universidades públicas (si las privadas hicieron campaña por esto y me la perdí, pido disculpas).

Incluso, por el lado de la persuación, hubiéramos “empaquetado” dicha información técnica en la fórmula “las universidades garaje estafan a la población”. Esto -sumado al prestigio de los propulsores- hubiera hecho que la Ley fuese ampliamente aceptada. 

Poco hubiera importado que el efecto de esta Ley hubiera sido aumentar el precio de la educación; reducir el acceso de los más pobres; generar incentivos perversos para la expedición de maestrías bamba y crear una industria de investigaciones fraudulentas; o, hubiera generado incentivos para la corrupción, al quitar la licencia de forma arbitraria a universidades en posiciones similares a las de otras que se mantuvieron con licencia. Todo esto, sin ninguna evidencia clara de aumento de sueldos de egresados de universidades como consecuencia de la reducción de la competencia entre universidades (¿quién lo hubiera dicho?). Sin embargo, nos hubiéramos contentado con saber que el número de artículos Scopus ha crecido (¿quizá porque es esencial para los rankings y porque Concytec ha financiado más investigación?) o con que han cerrado a Alas Peruanas, aparentemente vinculada con el lavado de activos (¿para eso no servía el Código Penal?).

Como vemos, aún en un escenario de costo beneficio, consulta pública, RIA, toolkits y etc., nada hubiera podido evitar la Ley Universitaria, una de las normas más dañinas que podrían pensarse para un país (¡y que Perú es la única democracia liberal en el mundo en haber implementado algo parecido!).

Entonces, no digo que no hagan calidad regulatoria. Algunos de ustedes se dedican a eso, merecen tener un espacio y quizá generen algún beneficio marginal. Solo digo, bajémosle al entusiasmo, porque eso sí puede ser contraproducente. Las salidas reales son estructurales y de largo plazo. Tienen que ver con instituciones y con incentivos.