No hay que matar moscas con bazucas: más allá del Análisis Costo-Beneficio de normas (ACB)

Hace pocos días, Alfredo Bullard escribió acerca de la necesidad de implantar el ACB en el Congreso peruano. En sus palabras: “Si yo fuera presidente del Congreso, lo primero que haría es que se cumpla la norma, se hagan análisis costo-beneficio serios y que se reemplace la cantinflesca frase con la que se pretende cumplir la obligación. De lo contrario, seguirán siendo las anécdotas las que dominarán nuestro destino”. Su propuesta, además, coincide con las recomendaciones de la OCED e incluso con propuestas muy bien intencionadas como la del Congresista Alberto de Belaunde. A pesar de reconocer que buena parte de mi vida académica he estado de acuerdo con esto, hoy en día, luego de haber estudiado y analizado regulación económica durante a rededor de 10 años, no podría estar menos de acuerdo con esta idea. En este breve artículo explicaré el por qué y diré cuál me parece una alternativa más razonable.

En el s. XIX, en Europa, la tasa de mortalidad de las madres era diez veces más grande que la actual. Nadie sabía exactamente cuál era el problema. Un médico, Semmelweis, se dio cuenta que la tasa de mortalidad era mucho mayor en la sala de médicos comparada a la sala de comadronas en el mismo hospital. Nuevamente, nadie sabía muy bien por qué. Posteriormente, el joven médico Semmelweis descubriría que la razón estaba en que los médicos jóvenes practicaban autopsias y por lo tanto tenían residuos de materia muerta en las manos, lo cual infectaba a las madres. La solución estribaba en “lavarse las manos” (tomado de “SuperFreakonomics”, p. 167).
La moraleja es que muchas veces buscamos soluciones complejas para problemas que aparentemente no tienen solución. Si vemos los reportes de calidad regulatoria del Banco Mundial, veremos que la calidad regulatoria en Perú es bastante baja. Bullard señala un hecho conocido por casi todos los que estudiamos políticas públicas: los proyectos de ley no hacen ACB ni nada que se les parezca. Un estudio muy detallado y completo de Peña y otros (2014) determina de manera estadística que cerca del 98% de normas no cuentan con evaluación de costos y beneficios numérica. Sin duda, la situación es crítica. La solución, ¿debería ser compleja?

¿La solución es implementar el Regulatory Impact Analysis (RIA) o ACB?

El RIA, un proceso complejo “primo hermano”, del ACB, implica identificar un problema, objetivos, los medios menos gravosos para alcanzar dichos objetivos, identificar ganadores y perdedores potenciales y cuantificar los costos y beneficios para cada grupo. Para este tipo de análisis se requiere a un grupo de expertos que lleve a cabo un análisis que suelen tardar meses o años.

Este análisis, además, ha sido criticado por ser inmoral (al basarse solo en el costo de salvar vidas), ser demasiado técnico, parcializado, etc. Tal como lo explican Shapiro y Shroeder en la Harvard Environmental Law Review:

“El ACB no ha logrado su propósito. El ACB no ha desplazado la actividad política en la revisión de regulación, la metodología carecer de certeza, y es sujeto de manipulación de acuerdo a las preferencias de quien realiza el análisis. A pesar de todos los esfuerzos que se han hecho para refinar el actual proceso RIA, incrementando su carga y complicaciones y así los costos de desarrollar medidas para asegurar la calidad -y seguridad-, no hay evidencia sólida de que estemos mejor porque hayamos utilizado el ACB en lugar de alguna otra técnica decisoria” .

Tenemos, así, que el ACB no es la panacea, por un lado; y, por otro, tenemos que muchas veces las normas propuestas por nuestros congresistas son tan abiertamente erróneas que la solución está en hacer algo mucho más simple.

El equivalente es que nuestros congresistas están dando a luz normas sin lavarse las manos. La solución no está en implementar un sistema súper complejo de análisis de normas, tal como proponen la OCED o Bullard. Tomando en cuenta la capacidad técnica e intelectual de nuestros congresistas y la real necesidad de hacerlo, proponemos algo mucho más simple:

Nuestros congresistas deberían de leer

Así de simple. Ponemos ahora un ejemplo para aclarar nuestro punto: al Congresista Omar Chehade se le ocurrió hace un par de años que era una buena idea prohibir la pornografía para reducir la violencia contra la mujer. ¿Era necesario hacer un RIA para llegar a la conclusión de que su idea era completamente disparatada? Pues no, bastaba con leer los estudios que se habían hecho en Italia, Portugal, Noruega, Japón y Estados Unidos acerca del tema (ver estudios aquí, aquí y aquí). Todos estos estudios demostraban estadísticamente que prohibir la pornografía incrementaba el número de violaciones.

Como se ve, basta una búsqueda en Internet de más o menos media hora para llegar a la conclusión de que la propuesta de Chehade es disparatada. Además, ni si quiera es necesaria esa búsqueda. Principios básicos de la Economía, como el “efecto sustitución” (reseñados por Posner en este caso), nos llevarían a la misma conclusión. El mismo ejemplo usado por Bullard, ¿realmente es necesario hacer un RIA para darnos cuenta que los aviones son menos riesgosos que los carros? ¿No basta leer los papers ya escritos sobre eso? (por ejemplo, Viscusi tiene alguno muy bueno sobre el tema).

Si se quiere “formalizar” un poco más el análisis, cada congresista debería tener a su cargo -al proponer una norma- mostrar al menos tres estudios académicos (tendría que haber una definición que excluya páginas como “El Rincón del Vago”) que respalden estadísticamente o mediante algún otro método científico la idea central de su proyecto. Luego, si algún otro congresista o ciudadano mostrara un número igual o mayor de estudios en contra, la norma no se podría aprobar. Todo esto podría estar en una plantilla fácil de llenar.

Comencé este artículo señalando que llevo años analizando regulación económica. Eso me da algo de confianza al decir que este caso no es una excepción, sino la regla. Las normas de nuestro Congreso son tan pobres que no se requiere un análisis sofisticado para llegar a la conclusión de que no sirven.

Proponer lo contrario, es como proponer matar una mosca con una bazuca, lo cual es muy poco pragmático y –en sí mismo- no pasaría un ACB.