Administración del Riesgo de Indisponibilidad en APPs

Autor: Sergio Bravo Orellana

Por lo general, el financiamiento de las APPs -por diversas y fuertes razones- tiene una porción de deuda importante frente a los recursos provenientes del capital de accionistas. Por lo anterior, los Contratos APP deben ser preparados administrando los riesgos y buscando fortalecer la bancabilidad del proyecto. El desarrollo del contrato es una constante en la distribución de riesgos, donde deben encontrarse soluciones que no perjudiquen al Estado, pero tampoco al financiamiento. Al respecto, la administración del riesgo de indisponibilidad del servicio en la fecha programada, para el inicio de las operaciones, es un tema aún no solucionado en América Latina, donde la intención legítima del Estado es que el pago de los servicios públicos -objeto de la APP- empiece cuando estos estén disponibles. Pero al momento, estas exigencias contravienen los requerimientos de los acreedores -principalmente los que están en el mercado de capitales-, que solicitan pagos programados con monto y fecha firme.

En el Perú se generó un esquema que fue apreciado por el mercado financiero, pues permitía asegurar los pagos del servicio de deuda con un esquema que, brinda la seguridad, de que los montos previstos se pagarían en las fechas programadas. Este modelo fue asumido por Colombia y otros países de la región para potenciar sus APPs, que hoy en día se siguen utilizando en sus propias versiones. Por ejemplo, en el caso de Argentina se tiene un modelo que pretendió facilitar el acceso al financiamiento del Mercado de Capitales, donde se podía encontrar mayor liquidez, menores tasas de interés y mayores plazos de financiamiento. Dicho esquema genera ahorros en el costo de financiamiento superiores al 3%, cierres financieros en menor plazo y plazos de más de 15 años. Tómese en cuenta que cada punto porcentual equivale al 6% de la inversión financiada, lo que significa que el ahorro es superior al 18%.

Volviendo al esquema de Perú, el modelo original protegía la parte de deuda al costo de la deuda, separando los esquemas de pago: el 85% con monto y fecha firme -como lo requerido por los bancos- y el 15% restante estaba condicionado al otorgamiento adecuado del servicio. Lamentablemente, este esquema fue cambiado fuera del ámbito de Proinversión, haciendo incondicional el pago al 100%. No obstante, en Essalud se utilizó el esquema inicial: la separación de una porción incondicional para proteger el servicio de la Deuda, y una parte condicionada al buen servicio. En una misión a Colombia, también se recomendó separar los pagos entre firmes y condicionados, característica que terminó siendo incluida en su modelo. Estos avances, o retornos al modelo original, son tomados ahora como novedad y se busca incluirlos en las nuevas APPs. Sin embargo, aunque se alivia la posición del Estado, no termina de solucionar su inquietud de pagar por la disponibilidad del servicio.

Es bueno precisar que en el esquema de pagos con montos y fechas firmes se ha generado un solo caso de retraso de un mes por responsabilidad del Operador Privado, lo que establece la baja probabilidad de que el Estado se perjudique con este esquema. Esto lleva a reflexionar que tal vez hubiese sido más eficiente buscar una solución que rescate las ventajas del financiamiento ya estructurado, y luego complementarlo con un esquema que asegure el pago del Estado por disponibilidad. Ello se hubiese logrado con la concurrencia de personas con experiencia en procesos de estructuración de APP, pues la prevalencia de la posición crítica sin respuesta ha tenido como resultado un impacto negativo, lo cual se ha comprobado con el descenso de los procesos de adjudicación y retrasos de los cierres financieros de proyectos de APPs.

Si bien en el caso peruano los proyectos desarrollados bajo el modelo de costos se han pagado cuando los servicios estaban disponibles, existe el temor principal que esta forma de estructuración de pagos convierta los compromisos de pago en deuda pública, mientras que si se paga por el servicio podría evitarse el cómputo de deuda[1].

Estructuración financiera que permite el pago por Disponibilidad con bancabilidad

La inquietud es cómo estructuramos una operación que permita seguir sustentando el financiamiento de las APPs en el mercado de capitales, a partir de la emisión de instrumentos de renta fija, y que a la vez se pague por la disponibilidad del servicio. Posiblemente, si el contrato APP estuviera respaldado por una Tesorería similar a la del Sector Eléctrico -donde los pagos no dependen de la intervención o el presupuesto del Estado- se podrían establecer instrumentos financieros dentro del ámbito de un Project Finance privado.

Al momento, pudiera parecer que se tienen posiciones contrapuestas: por un lado, operadores y financistas requiriendo pagos con montos y fechas ciertas; por otro lado, el Estado que busca efectuar el pago cuando el servicio esté disponible[2]. El presente documento se concentrará en la presentación de un esquema para la administración del riesgo de indisponibilidad, que evite que el Estado comience a realizar pagos de cofinanciamiento o que los usuarios paguen por un servicio que no se está recibiendo.

La propuesta recae en la instalación de una garantía proporcionada por una entidad privada sin una contragarantía estatal, de manera que se cubra el riesgo de los acreedores de tener cuotas impagas por demoras en la fecha de inicio de la operación del servicio. El Seguro -o entidad garante- paga las cuotas a su fecha de vencimiento y convierte el pago en una deuda por cobrar al Operador Privado. En caso se ejecute el seguro, el Operador Privado paga la deuda a partir del flujo que resulta de la diferencia entre la retribución por la inversión (RPI) y el servicio de la deuda, en los próximos 15 años. Es decir, esta diferencia equivale al pago condicionado del modelo original (15%)[3], que está presente en todos los esquemas de pago que se hacen dentro del modelo de costos en los contratos APP). Entonces, el seguro de crédito no es un fondo perdido, sino que tiene su esquema de repagos.

Por lo tanto, el mecanismo de Garantía del Riesgo de Indisponibilidad (GRI) deberá cumplir con lo siguiente: (i) debe ser obtenida de los flujos del proyecto; (ii) el garante debe ser privado y sin contragarantía del Estado; (iii) de gatillarse[4] la garantía debe ser pagada por la parte que ocasionó la indisponibilidad -la SPE o el Estado-; (iv) de pagar el Privado, debe hacerlo de la diferencia entre el RPI y los flujos del Servicio de la Deuda; y (v) de ser el retraso responsabilidad del Estado, deberá pagar las retribuciones a su vencimiento.

Consideraciones del esquema de pago por Disponibilidad con bancabilidad

• En el contrato se debe señalar que los usuarios pagarán las tarifas, o el Estado el cofinanciamiento cuando el servicio se encuentre disponible.
• En el contrato APP se instalará una Garantía por el Riesgo de Indisponibilidad, otorgada por una Entidad Aseguradora. La garantía es una cobertura del servicio de deuda, teniendo como beneficiario al Acreedor Permitido.
• La Entidad Aseguradora debe pagar las cuotas impagas al Acreedor en un evento de indisponibilidad.
• La garantía es un financiamiento que deberá pagarse con los flujos económicos del proyecto. Es decir, que se reserva un flujo para el repago de la garantía en caso gatille la garantía. Significa que se utilizarán flujos exclusivos del proyecto, la diferencia entre el RPI y los pagos del servicio de la deuda.
• La cobertura de la garantía será por las cuotas comprendidas en un periodo de dos años, desde la fecha prevista de inicio de la Etapa Operativa. No se considera que un tiempo mayor sea necesario, porque del análisis de los eventos no hay retrasos por culpa del Operador Privado de mayor tiempo.
• Habrá un costo de instalación de la garantía, que se pagará a la Entidad Aseguradora.
• De gatillar la garantía, el Operador Privado deberá pagar el financiamiento de las cuotas vencidas y pagadas por la Entidad Aseguradora. El costo del crédito derivado del seguro será pactado en el cierre financiero.
• La Garantía no tiene una contragarantía del Estado en caso el proyecto continúe hasta el final del contrato.
• La cobertura de la garantía es de dos años, si vence este plazo y continua la indisponibilidad se convierte en una causal de la caducidad del contrato
• De haber Terminación Anticipada, la Entidad Aseguradora tiene los mismos derechos que los Acreedores Permitidos, en cuanto a la protección de sus derechos crediticios.
• Es importante que las condiciones anteriores se incluyan en el contrato APP para que el sistema funcione.

Una Garantía del Riesgo de Indisponibilidad (GRI) tendría un costo menor comparado con el beneficio de mantener o lograr la reducción de las tasas de interés, logrando así un esquema de financiamiento fuerte sin que el riesgo de indisponibilidad sea asumido por el Estado.