Las Asociaciones Público Privadas: una estrategia de reforma del Estado

#APPcomoReformadelEstado

Autor: Sergio Bravo Orellana

Han pasado 20 años desde el inicio del desarrollo institucional de las Asociaciones Público Privadas (APP) en el Perú. La emisión del Decreto Legislativo N° 839 del año 1996 fue la partida de nacimiento de la Comisión de Promoción de Concesiones Privadas (PROMCEPRI), que tuvo como primer Director Ejecutivo a Pedro Sánchez y como primer Comité Especial de Promoción de la Inversión Privada (CEPRI) (encargado de la Promoción de la Concesión de la Línea de Transmisión Mantaro-Socabaya ―línea de interconexión entre el Sistema Eléctrico Centro – Norte y el Sistema Eléctrico Sur―)  a Juan Carlos Liu, Rómulo Assereto, Luis Ortigas y el autor de este artículo.

En ese momento, el impulso de las concesiones ―las primeras APP―,no tenía como sustento razones fiscales o de endeudamiento, lo que para algunos es importante ahora, razones como  «la generación de un espacio fiscal para canalizar inversiones a otros sectores» o «tener la posibilidad de evitar el cómputo de la deuda correspondiente a la inversión». Los funcionarios que impulsaron estos procesos estaban en favor de la reforma del Estado, un cambio disruptivo en la visión de la gestión pública del país donde se redefinía el papel del Estado y de las empresas privadas en la provisión de servicios públicos.

El desarrollo de las APP complementa el proceso de reforma del Estado iniciado con los procesos de privatización de las empresas públicas. Así, en el sector eléctrico surgieron operadores privados en generación como ETEVENSA, las dos distribuidoras eléctricas de Lima (ahora denominadas Enel Distribución Perú y Luz del Sur), entre otros, configurando un escenario con una notable presencia de empresas privadas en la provisión del servicio de electricidad,  de manera similar a lo que sucedió en telefonía con la adquisición de la Compañía Peruana de Teléfonos por parte de Telefónica de España.

Esta trascendental reforma en la gestión pública tenía como objetivo concentrar las actividades del Estado en la dirección del funcionamiento de los servicios públicos y la operación en el sector privado. El Estado se concentraría en la emisión y perfeccionamiento de normas que regularan el funcionamiento de los servicios públicos, estableciendo condiciones de inversión y operación para lograr los niveles adecuados de calidad, eficiencia y continuidad de tales servicios. Por tal motivo, en el sector eléctrico se emitió la Ley de Concesiones Eléctricas (Decreto Ley N° 25844), ley que busca normar las actividades del servicio eléctrico (generación, transmisión y distribución), definiéndose así las políticas tarifarias y de operación que serían consolidadas en las normas de calidad.

Pero se hizo más, se visualizó que el Estado debía ser protagonista en la promoción de las inversiones, por lo que se formó la Comisión de Promoción de la Inversión Privada (COPRI) y PROMCEPRI, que luego se fusionaron y pasaron a denominarse ProInversión. Además, se definió que el Estado debía supervisar el desarrollo de las inversiones y controlar el cumplimiento de los indicadores de servicio, por lo que fueron creados organismos de supervisión de la inversión privada y control de la calidad del servicio como el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) y el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), y posteriormente el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran) y la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass).

Bajo este contexto de reforma se iniciaron las concesiones: las primeras APP. Por ese entonces, la transmisión eléctrica permanecía bajo control del Estado, por lo que la concesión de la Línea de Transmisión Mantaro – Socabaya es importante, ya que inicia el proceso de traslado de la operación de la transmisión al sector privado, que en la actualidad significa cerca del 100%.

Como se ve, las APP formaron parte de una apuesta por la reforma de Estado de la década de 1990 y de una nueva visión de la gestión pública no sustentada en una perspectiva financiera o fiscal por parte del Estado, no obstante, se puede demostrar las enormes ventajas fiscales y de competitividad que nos brinda el desarrollo de esta modalidad de inversión.

Es posible que se argumente que en un principio era común la creación de APP autofinanciadas y, por tanto, no había necesidad de reflexionar sobre los espacios fiscales o los cómputos de deuda. Aunque dicha afirmación es cierta, ya que las APP autofinanciadas proporcionan ventajas fiscales –donde el Estado obtiene recursos sin realizar inversiones– y claramente evitan el endeudamiento del Estado, también las APP cofinanciadas cuentan con ventajas fiscales y en términos de la asunción de deuda; es decir, se debe evaluar una APP por sus virtudes en la elevación de la competitividad del país, del sostenimiento de la infraestructura y de la calidad del servicio público.

Considerando lo anterior, sería pertinente preguntarse y comparar las APP cofinanciadas frente a su alternativa: las inversiones mediante la Ley de Contrataciones del Estado (LCE). En este punto es bueno aclarar que el Estado tiene dos alternativas principales para hacer una obra pública: la Ley N° 30225 (LCE) o el Decreto Legislativo N° 1224 (Decreto Legislativo del Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público-Privadas y Proyectos en Activos). Algunos analistas e incluso especialistas confunden al enunciar que la obra construida a través de un contrato APP es diferente a una obra pública, afirmación equivocada, ya que con ambas normas se construye una obra pública que será finalmente del Estado, de propiedad pública. Lo que diferencia a ambas modalidades es el impacto en la competitividad del país y la sostenibilidad de la infraestructura.

A continuación, veamos algunas diferencias que no se consideran al hacer un estudio de valor por dinero, con lo cual se podrá conocer la mejor estrategia para desarrollar infraestructura. Suponiendo que se ejecuta una obra pública de US$ 200 millones mediante la LCE, cabría preguntarse:

•  ¿Puede la obra pública construida mediante la LCE asegurar que el activo mantenga su valor en el tiempo; es decir, que tenga un valor similar en el año 20 o 30?

Una obra pública construida mediante APP tiene como condición sustancial que sea mantenida por el periodo de la concesión mediante las actividades de mantenimiento rutinario y periódico. El operador privado se encarga que, al final de la concesión, la infraestructura cumpla con los niveles de servicio definidos al inicio del contrato APP. ¿Se puede asegurar esto en una obra construida mediante la LCE?

• ¿Puede la obra pública construida mediante la LCE asegurar recursos que ayuden a financiar la inversión requerida o el sostenimiento?

El financiamiento de una obra pública construida mediante APP obliga a los estructuradores a identificar fuentes de repago de las inversiones y/o de la operación. Los ingresos por las tarifas, por más bajos que puedan ser, contribuyen a la economía del proyecto –suponiendo, por ejemplo, menor deuda–. ¿Se puede asegurar esto en una obra construida mediante la LCE?

•  ¿Puede la obra pública construida por la LCE asegurar el cumplimiento de indicadores de servicio en la operación?

Un contrato APP se estructura fundamentalmente pensando en la calidad, continuidad y eficiencia del servicio público, por ello, se generan indicadores a ser controlados bajo supervisión del Estado. Se contemplan aspectos relacionados al servicio y no solamente de la obra, por lo que se desarrolla una cultura por parte de los usuarios y del Estado referida a que «lo importante en un servicio público es que sea brindado con calidad». ¿Se puede asegurar esto en una obra construida mediante la LCE?

Se podría hacer un listado más largo, pero es suficiente para que quienes modelan la metodología del valor por dinero puedan considerar cómo incorporar estas variables en su análisis, con lo cual es previsible que la conclusión será que las obras públicas construidas a través de contratos APP son muy superiores a las desarrolladas mediante contratos enmarcados en la LCE. Entonces, ¿por qué es tan difícil hacer APP, considerando que las obras bajo la LCE no tienen las mismas exigencias burocráticas?.