La Reforma del SNIP (Parte I)

#SNIP

Autor: Sergio Bravo, ESAN

Por diversas razones, hoy se responsabiliza al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) de las demoras en el proceso de inversión pública, incidiendo en las demoras en la ejecución de los estudios de pre-inversión. Este diagnóstico ha conllevado a la promesa presidencial de emitir la partida de defunción del SNIP. No obstante, el proceso de evaluación de las inversiones que realiza el Estado es una necesidad, pero como en todo sistema de control, se han generado distorsiones que hacen necesario reformarlo, modernizarlo, pero no eliminarlo.

Es preciso señalar que el SNIP –y su problemática- va más allá del tema de los estudios de pre-inversión, pues más importante sería centrar el esfuerzo en reformar la ejecución de la Inversión Pública. Si bien hay un alto porcentaje de estudios de baja calidad y con demoras, en el caso de las Obras Públicas, estas no se terminan o brindan un mal servicio, debajo de los estándares esperados. La proporción de recursos mal utilizados es mayor en la etapa de inversión que en la de pre-inversión; dado que los estudios representan un pequeño porcentaje respecto a la inversión en Obra Pública. Por tanto, la reforma del SNIP debe solucionar los problemas de los estudios de pre-inversión, pero más importante, los que corresponden a la ejecución de la Obra Pública.

En consecuencia, el análisis de la problemática del (SNIP) debe considerar sus tres etapas: (1) Estudios de Pre-Inversión; (2) Fase de Inversión; y (3) Evaluación Pos Inversión. El SNIP no hace mayor énfasis en la tercera etapa, solo se realizan algunos estudios pero sin mayor difusión.

La problemática de los Estudios de Pre-Inversión

Entre los años 2013 -2015, el gobierno gastó en estudios de pre-inversión un promedio de S/.  800  MM anuales (consultorías externas) sin considerar el gasto directo de las distintas oficinas del gobierno nacional y gobiernos sub-nacionales. Si a su vez se invierte en Obra pública un promedio de S/.  15,000 MM, entonces podríamos afirmar que el Estado dedica a estudios de Pre-Inversión al menos un 5.3% de la inversión en Obra Pública. Cifra importante en términos absolutos y relativos para una actividad que como demostraremos tiene poca utilidad práctica en el proceso de contratación de Obras Públicas.

Es común encontrar que los estudios de pre-inversión realizados por algunas entidades del gobierno central -sobre todo en gobiernos regionales y municipales- difieren significativamente del expediente técnico que realiza el contratista después de la adjudicación. El estudio de pre-inversión se ha convertido en un formalismo para determinar un ganador del proceso de adjudicación, porque luego se hace un expediente distinto para ejecutar la Obra. Pero aún en la función de generar un precio base, los estudios tienen presupuestos bajos porque se elaboran con el objetivo de pasar el proceso de evaluación y viabilidad el SNIP y no para ejecutar de la Obra, generando el problema de convertirse en un ancla ineficiente para los necesarios ajustes del presupuesto. Este proceso esconde una de las paradojas del SNIP: “no es importante la calidad del estudio de pre-inversión, porque luego todo se revisa”. Por consiguiente, las siguientes fases se alargan porque se tiene que hacer expedientes técnicos nuevos y distintos que tienen que pasar procesos de revisión de la viabilidad, consumiendo tiempo y recursos económicos.

Preocupante también porque como todo sistema de control, ha generado incentivos perversos sobre el uso del recurso público. Algunos ejemplos, no es un secreto encontrar el siguiente caso: “se publica una licitación para un determinado estudio de un colegio, hospital, carretera u otra inversión pública; pero los postores identifican que el precio base está por debajo de los costos de los estudios. Surge la pregunta: ¿Por qué los costos de los estudios pueden estar por debajo de un presupuesto razonable, que incluso no alcanza para los estudios de campo?”. Lo probable es que este estudio esté dirigido a una empresa cercana a la entidad licitante. La empresa favorecida oferta un precio bajo con la confianza de que no le exigirán cumplir con los alcances de los términos de referencia publicados por la entidad. Entonces, no se necesita una empresa técnicamente buena, sino una cercana a las entidades o relacionada a los funcionarios.

Cabe preguntarse, ¿porqué se dan estas prácticas de manera corriente? La respuesta: malos funcionaron identificaron que la exigencia de calidad de un estudio de Pre-Inversión es casi nula, que solo sirve para establecer el presupuesto base del concurso de adjudicación. Confían que para la ejecución de la Obra está el expediente técnico donde se arreglará el presupuesto, los alcances e incluso la ingeniería. Entonces, la picardía dicta que basta hacer un estudio de gabinete y se pensaría que la empresa tenga experiencia y contrate especialistas; pero nuevamente la picardía aconseja que es más fácil copiar un estudio anterior que seguramente tiene vicios similares. Entonces es explicable porque las cifras del estudio de pre-inversión y del expediente técnico difieran significativamente.

Hay distorsiones de las más diversas, como aquella donde los estándares de los estudios para las vías son mayores en las Regiones que las que tiene el MTC, y uno se pregunta ¿por qué? La respuesta se encuentra en el hecho que así los Términos de Referencia tienen mayores alcances, se incrementa el presupuesto del estudio, profundizándose la mala utilización de los recursos públicos. Y esto explica el porqué las exigencias innecesariamente cada vez mayores, teniendo en cuenta que no se cumplen las mínimas.

Entonces se podría pensar: ¿por qué no se elabora directamente un buen expediente técnico? Pregunta lógica pero tal vez un poco ingenua, y es que se tendría un problema mayor en costo y tiempo: porque serían poco útiles para invertir. El contratista adjudicatario necesitaría revisar y modificar esos estudios en un nuevo expediente técnico que le permitiera hacer la inversión, con el consiguiente mayor e ineficiente uso de recursos públicos. Así cabría preguntarse, ¿es conveniente mejorar la calidad de los estudios de pre-inversión y los tiempos de su desarrollo?, la respuesta es si, porque de esa manera se pueden realizar concursos que disminuyan el riesgo de diseño y constructivo del Estado, permitiendo realizar: (i) Concurso a suma alzada; y (ii) Concursos a suma alzada en precios unitarios y ajuste razonable de metrados, sin que difiera significativamente del costo final de la obra.

Propuestas para la etapa de Pre-Inversión

Siendo realistas, cualquier sistema que se aplique será muy difícil evitar que aquellas entidades que contratan con empresas cercanas, ya no lo hagan. Conscientes de este hecho, lo que se tiene que establecer es un sistema de supervisión de los estudios, independiente, especializada y bajo costo, con posición vinculante para los pagos de los estudios. Para mejorar la calidad y tiempos de desarrollo de los estudios de pre-inversión -sobre todo de los casos más comunes: colegios, hospitales, vías o canales de irrigación- se debería conformar un grupo de especialistas en cada sector que asesore a las entidades contratantes en los procesos de selección, asesore a las empresas proyectistas y supervise el desarrollo de los estudios. Este proceso se debe realizar a través de un sistema electrónico que permita concentrar al grupo de especialistas en una oficina centralizada cumpliendo las siguientes actividades:

1. Uniformización de los Términos de Referencia de los estudios. La idea es que el grupo de expertos genere Términos de Referencia estandarizados por cada sector y que pueda servir a los contratantes para lanzar los concursos respectivos.
2. Base de datos documentada de proyectos de pre-inversión tipo. El grupo de expertos debe generar documentación de proyectos tipo y revisados en una biblioteca electrónica donde puedan acceder las empresas proyectistas. Esto permitirá que las empresas tengan a su disposición: (i) base de datos de precios, (ii) documentos de arquitectura base, (iii) documentos de ingeniería base, (iii) hojas de cálculo de evaluación económica y social, y (iv) documentos guía para hacer estudios de demanda, suelos, etc. En fin, la documentación necesaria para que las empresas puedan utilizar esa información.
3. Supervisión y Asesoría Independiente de las empresas proyectistas. Uno de los problemas centrales es que las entidades son contratantes y supervisores de los estudios de pre-inversión. Ser juez y parte no conlleva a tener un buen estudio. Por lo tanto, la supervisión debe ser realizada por una entidad independiente –la de los expertos- que tenga dos fines: (i) cumplimiento de los hitos, que se establezcan en los Términos de Referencia, (ii) verificación documentada –incluso fílmica- de actividades clave como los estudios de campo. La idea de la supervisión no es de una auditoría, sino que deba señalar cómo superar el cumplimiento de los hitos; pero si vinculante con los pagos que se deberían hacer una vez aprobado los hitos.

La sistematización de la información y la supervisión –y asesoría- independiente conllevaría a tener procesos y estudios de mejor calidad y en menores tiempos. Imagínense un grupo de especialistas reunidos en un lugar y vinculados en línea con las empresas proyectistas y las entidades contratantes para las actividades señaladas. Estos proceso debe llevarnos paulatinamente –bajo un esquema de mejora continua- a la sistematización de los proyectos de inversión, donde con datos como la demanda, el tipo de suelos y la ubicación –entre otros- podamos por ejemplo determinar de manera automática proyectos de colegios u hospitales, teniendo ya incorporados los reglamentos, restricciones y otros aspectos relevantes. Llegar a este nivel tecnología de evaluación sería un salto para poder apoyar el desarrollo de proyectos de pre-inversión e incluso expedientes técnicos en el sector público.

Se requiere hacer una Reforma del SNIP mejorando los procesos, no con más reglamentos sino con más tecnología que sistematice los procesos y así mejorar la calidad , transparencia y plazos de desarrollo de los estudios de pre-inversión.

En las siguiente entrega nos ocuparemos de la Reforma del SNIP en la etapa de Inversión y luego en la metodología de sistematización de los estudios.

Sergio Bravo Orellana, Director del FRI ESAN, los invita a seguir su blog y estar atentos a sus próximas publicaciones. Pueden ver más publicaciones de él en su web personal.