Cuando Contraloría castiga el éxito: El caso del Proyecto Perú

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Autor: Sergio Bravo, ESAN

Cuando uno es funcionario del Estado, se pregunta muchas veces por qué los funcionarios de la Contraloría con poca experiencia y conocimiento sobre la materia auditada terminan haciendo famosos hallazgos,  que luego de ser sustentados, sorprendentemente se convierten en procesos administrativos o, como ahora –con más frecuencia– en denuncias penales. Estos “hallazgos” demuestran celos exagerados del aparato de control y posiciones mediáticas para mostrar que la institución trabaja –lo que sucede en algunos procesos, pero en otros son benevolentes–; ante esto surgen muchas preguntas, pero un solo convencimiento: Contraloría se está convirtiendo en uno de los principales problemas que contraviene la búsqueda de eficiencia y efectividad de la gestión pública, y, como veremos, castiga el éxito de programas exitosos.

Hace poco, la Contraloría se ha pronunciado sobre los contratos suscritos como parte del Programa de Conservación de Infraestructura Vial Proyecto Perú, cuestionando varios aspectos menores. Por ahora, nos centraremos en el uso de la fórmula polinómica en contratos de servicios, por ser el tema que tiene mayor relevancia en el supuesto “daño” económico que sustentó la denuncia.

Decimos que Contraloría castiga el éxito porque han pasado ya 10 años desde el diseño y lanzamiento del programa, y, sin duda, este ha sido el principal soporte del Ministerio de Transportes y Comunicaciones en el desarrollo vial del país. El Proyecto Perú ha intervenido en más de 12,000 km de vías, siendo replicada en diversas regiones. Solo para su comparación en  magnitud, la IIRSA Sur –el proceso anterior de mayor alcance– supone la intervención de 1,500 km en nueva infraestructura y 1,000 km en conservación, sumando un total de 2,500 km.

Los contratos inicialmente tenían componentes de conservación (mantenimiento periódico y mantenimiento rutinario), luego se sumaron ciertas actividades de mejoramiento dentro del mismo ámbito (conservación y no obra). El programa ha permitido desarrollar grandes ejes y ha servido como base para los procesos de concesiones de los programas de la Longitudinal de la Sierra. Su impacto ha sido notorio e importante, permitiendo la integración de poblaciones urbanas y rurales a través de ejes de gran longitud, y generando la unión de los principales centros de demanda al interior del país.

Luego de un largo tiempo, Contraloría ha observado contratos de servicios suscritos entre el 2009 y 2010, y ha indicado que existen pagos sin justificación debido a que en estos se utilizaron fórmulas de reajuste (polinómicas) empleadas en contratos de obras. Dicha institución señala que se debió utilizar el Índice de Precios al Consumidor (IPC), sustentado en el artículo 49° del anterior Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, donde se señala lo siguiente:

“En los casos de contratos de tracto sucesivo o de ejecución periódica o continuada de bienes o servicios, pactados en moneda nacional, las Bases podrán considerar fórmulas de reajuste de los pagos que corresponden al contratista, conforme a la variación del Índice de Precios al Consumidor que establece el INEI, correspondiente al mes en que debe efectuarse el pago.

Cuando se trate de bienes sujetos a cotización internacional o cuyo precio esté influido por esta, no se aplicará la limitación del Índice de Precios al Consumidor a que se refiere el párrafo precedente.”

Como podrá observar el amable lector, la redacción del segundo párrafo de la norma establece de manera facultativa la aplicación del IPC, por lo que podría utilizarse una fórmula de reajuste polinómica que resulte más apropiada a los contratos de servicios. Lo que es evidente en el informe es que los auditores de Contraloría no tienen claro que el IPC es también una fórmula polinómica cuyos factores se actualizan en razón a sus cambios de precios –de acuerdo a sus respectivos pesos–, tal como ocurre en aquellas fórmulas polinómicas aplicadas a obras o en la que se señala en un contrato de servicios. La gran diferencia de ambos radica en que el IPC se determina a través de un conjunto de factores de una canasta de consumo, y que también el lector podrá coincidir conmigo en señalar que nada tiene que ver con los factores de costo que se tienen en una obra o en un contrato de mantenimiento o conservación; si esto fuera así, se tendría que considerar el efecto inflacionario del petróleo, el salario y la operación de las máquinas, sobre la canasta familiar.

Todas las fórmulas polinómicas señaladas –incluido el IPC– establecen la variación de un índice por la variación de los precios –inflación– y son aplicadas en los distintos contratos porque establecen una correcta distribución de riesgos entre el Estado y el Contratista. La inflación de precios, cualesquiera que sean estos, no es responsabilidad del Contratista, ya que responde a la política económica del país y a los efectos externos que afectan los precios de los insumos del servicio, por ello es una responsabilidad del Estado.

Ahora bien, el sostener que, si no se aplicaba el IPC, no podría aplicarse otra fórmula polinómica, implica desconocer la naturaleza de los contratos, ya que, si bien está más que entendido que no se debe establecer pactos contra la norma, en este caso se trata de instrumentos que complementan la misma en los aspectos que no han sido especificados, y, por lo cual, se permite sostener el principio de equilibrio económico. Esto se hizo al elegir una fórmula polinómica apropiada a los contratos de servicios, la cual puede parecerse a la aplicada en una de obra porque implica actividades parecidas, pero permite tener el valor de la conservación ajustada a la prestación del servicio en el tiempo.

Además, hay que tomar en cuenta que estos contratos de servicios para el desarrollo vial son nuevos, y están sujetos a ajustes y mejoras. Así, la apreciación de Contraloría debió consistir en recomendar que las modificaciones podrían permitir mejoras en la aplicación de contratos de servicios. Por el contrario, con una posición claramente equivocada, Contraloría ha ocasionado que se denuncie a los funcionarios de Provias Nacional, inhibiendo su trabajo, ya que denuncias de este tipo han paralizado por más de dos años nuevas intervenciones del Proyecto Perú, dejando de beneficiar a las poblaciones del interior del país.

Es notorio que si Contraloría tiene una visión mediática del control de estos contratos, este sería un caso más en donde ellos han logrado establecer denuncias penales. Dicha situación afecta gravemente a la gestión pública, sobre todo, evidenciando falta de conocimiento técnico y legal para realizar actividades de supervisión y control.

Sergio Bravo Orellana, Director del FRI ESAN, los invita a seguir su blog y estar atentos a sus próximas publicaciones. Pueden ver más publicaciones de él en su web personal.a