¿Qué son y por qué hacemos APPs?

#APP

Autor: Sergio Bravo Orellana, ESAN

El desarrollo y competitividad de las naciones vienen acompañados de exigencias de una mayor productividad, eficiencia, cobertura y calidad de la producción de bienes y servicios. Esta presión por mayor competitividad ha llegado a los procesos de inversión y administración de infraestructura y servicios públicos. Los países están redefiniendo el papel del Estado como director y promotor de las inversiones, trasladando la administración de los servicios públicos al sector privado; este proceso tiene una mayor o menor velocidad en distintos países, llegando a ser una tendencia irreversible. Las estrategias han sido diversas, estas van desde la organización de marcos regulatorios para que las inversiones fluyan de manera casi automática, pasando por la privatización de las empresas de servicios públicos, hasta la generación de Asociaciones Público Privadas (APPs), las cuales vienen sustituyendo paulatinamente a la inversión y administración pública. En tal sentido, es importante conocer a qué nos referimos cuando hablamos de una APP y por qué las promovemos.

Algo importante a señalar, es que las reformas de los países deben apuntar a establecer marcos regulatorios en los servicios públicos que permitan que las inversiones se realicen de manera cada vez más automática, sin mayor intervención del Estado. Por ejemplo, el marco regulatorio del sector eléctrico de algunos países -como Chile, Perú o Colombia- permite construir plantas de generación eléctrica y administrarlas con permisos; así, los operadores de la distribución eléctrica invierten millones de dólares cada año para ampliar o mejorar el servicio a través de un marco regulatorio que establece precios e índices de servicio.

La ausencia de estos marcos regulatorios promotores de la inversión y operación de servicios públicos, genera el establecimiento de contratos que temporalmente cumplen dichos objetivos. De esta manera se establecen contratos APPs como “islas legales” que definen una relación de mediano o largo plazo entre el Estado y un Operador Privado, con el fin de desarrollar la inversión y operación de un determinado servicio público, bajo condiciones tarifarias y de índices de calidad del servicio. El marco regulatorio de los contratos de APPs ha cambiado en el tiempo, haciéndolos más estables.

Un contrato APP es un acuerdo entre el Estado y una privado para desarrollar la infraestructura que permita brindar un determinado servicio. Por ejemplo, el privado puede invertir y operar un puerto o un aeropuerto, un eje vial de integración o un eje urbano, una red de distribución de agua o una planta de tratamiento, del mismo modo, un hospital o una escuela. Esto implica que los contratos bajo la modalidad de APPs pueden aplicarse en casi todos los servicios públicos, salvo en aquellos que el Estado se reserva para sí, como ocurre en la seguridad, la justicia, la administración pública y los organismos reguladores.

Los contratos de APPs contienen las condiciones del desarrollo de las inversiones, los alcances de la operación y los índices de servicio del servicio público; así como la naturaleza de los ingresos, que dependerá de la fijación de la política de precios de quien asume los riesgos de demanda –libres o regulados-. Un ejemplo es el establecimiento de precios tope –price cap- para el movimiento de contenedores en un puerto, para lo cual se establecen los indicadores de velocidad de carga y descarga. Mientras que, en los ejes viales se establecen tarifas por el servicio de tránsito con una determinada calidad del pavimento y continuidad del servicio. Asimismo, en los hospitales y escuelas se prefiere regular los precios que permitan recuperar las inversiones, de acuerdo a los indicadores de calidad del servicio de salud o educativo.

La razón principal de la promoción de las APPs radica en que estas forman parte de la estrategia de reforma del Estado, donde este va tomando paulatinamente su papel directriz, de coordinador y planificador del desarrollo y competitividad del país, dejando a los operadores privados la responsabilidad de administrar la infraestructura y los servicios públicos. En ese ámbito, existen razones económicas, institucionales y de organización social. Exploraremos inicialmente el postulado de que las APPs permiten el financiamiento de la infraestructura con menores impactos fiscales y de deuda.

Una de las razones, con respecto a las APPs autosostenibles, es que es posible aprovechar el flujo futuro de ingresos con el fin de financiar y desarrollar más inversión actual. Al respecto, existen dos alternativas para financiar y desarrollar una inversión: mediante obra pública o mediante un contrato bajo la modalidad de APP.

Si se desarrolla por obra pública con financiamiento público, se deberá afectar el presupuesto público y la deuda pública; además, algo importante es que no habría como aliviar el impacto de la deuda a pesar que tener flujos de ingresos en los próximos años. Mientras que, si se utiliza un contrato de APP, el privado es el que se endeudará para financiar la inversión utilizando como fuente de repago los flujos de ingresos ya existentes y los que se generarán como consecuencias de las obras nuevas. Así, el Estado tiene la posibilidad de poseer activos sin tener que contabilizar una deuda pública y sin utilizar recursos del presupuesto público. Si bien es importante los alivios de deuda y déficit fiscal que proporciona una APP autosostenible, en nuestro ejemplo podemos identificar otros aportes importantes a considerar. Estos son:

• El incremento del valor de la inversión con el tiempo.
• La transferencia al Estado por los montos de inversión comprometida es mayor al valor inicial.
• El operador es el responsable de la deuda que genera por motivo del financiamiento de las inversiones.

En un contrato de APP autosostenible, el Estado puede resultar con múltiples beneficios económicos que una inversión pública no le puede dar, aun sin utilizar recursos del Tesoro Público. Un hecho importante es que antes de la concesión los peajes eran ingresos del Tesoro Público, la cesión de estos al privado y el tener que ser pagados por el usuario final, convierte el Contrato APP en autosostenible. Si estos contratos son tan ventajosos para el Estado, ¿por qué no convertimos las APPs en contratos autosostenibles? De esta manera podrían financiarse sin impactos para el endeudamiento público, al contrario, convirtiéndose en un buen “negocio” fiscal para el Estado, por el percibimiento de impuestos y retribuciones.

En el caso de las APPs cofinanciadas, aquellas que total o parcialmente se repagan con recursos del presupuesto público, las ventajas desde un punto de vista fiscal y de endeudamiento son menos notorias. Si la APP es totalmente cofinanciada, podría interpretarse como la elección de endeudarse con un acreedor o con el privado partícipe del contrato APP. Si bien los contratos APP tienen otras ventajas frente a una obra pública, mencionaremos los relacionados esta y al presupuesto fiscal:

• La diferencia de la institucionalidad de las APPs es más fuerte frente a la de las obras públicas. Esto se demuestra en que en las concesiones no ha habido problemas de conclusión de obligaciones de obra, como es el caso de las obras públicas.
• Dado que en las APPs se da el seguimiento, la regulación y la supervisión a través de un organismo dedicado a la supervisión de obra, no se tienen problemas de sobrecostos, calidad y de cortos periodos de vida útil del diseño como sucede en las obras públicas.
• Las APP son susceptibles de requerir cofinanciamientos parciales, ya que si solo se tomara en cuenta la inversión pública se afectaría por el 100% el presupuesto público.
• En el caso de tratarse de APPs totalmente cofinanciadas, la forma de evitar la presión sobre la deuda pública es a través de los contratos de servicio donde se paga por servicio en sí y no por inversión. La bancabilidad de estos proyectos es menos fuerte, pero es posible dependiendo de los objetivos del Estado.

En suma, se podrían encontrar muchos beneficios de las APPs respecto a un esquema de obra pública, por ahora hemos analizado por los impactos fiscales y de deuda pública.

Sergio Bravo Orellana, Director del FRI ESAN, los invita a seguir su blog y estar atentos a sus próximas publicaciones. Pueden ver más publicaciones de él en su web personal.