Proyecto de Ley Presupuesto del Sector Público Agrario 2019: Se cosecha lo que se siembra
La semana pasada el Ministro de Economía y Finanzas, Carlos Oliva, presentó al Pleno del Congreso el Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Público 2019 en el que se da cuenta de un presupuesto de un poco más de S/. 168 mil millones para el siguiente ejercicio fiscal, monto 7% mayor a lo programado en el 2018, recursos que han sido destinados en una mayor proporción a los gobiernos regionales y locales (asignando casi el 60% del presupuesto total) en virtud de la eliminación del proceso de transferencias del gobierno nacional (S/. 3,458 millones) cuyo objetivo es garantizar la sostenibilidad de las inversiones, medida que permitiría a los gobiernos subnacionales – particularmente a las nuevas autoridades locales y regionales que tomarían la posta el próximo año – contar con recursos adicionales desde el primer día del año 2019, según lo informado por el Ministro de Economía.
El presupuesto 2019 priorizará intervenciones claves en materia de salud, educación, mantenimiento de la red vial, friaje y heladas, combate a la anemia y violencia contra la mujer.
Asimismo, el Proyecto de Ley contempla en uno de sus artículos la creación del Fondo de Continuidad de Inversiones a cargo del MEF el cual dispondría de una bolsa cercana a los S/. 1,950 millones y permitiría financiar proyectos provenientes de recursos ordinarios u operaciones oficiales de crédito que han sido comprometidas, pero no devengadas al cierre del 2018. Además, se ha programado un monto superior a los 7,000 millones para continuar con el proceso de reconstrucción de las regiones que fueron afectadas por el Fenómeno El Niño durante el 2017 según lo priorizado por la Autoridad de la Reconstrucción en el Plan Integral de Reconstrucción con Cambios.
En el caso particular del sector agrario también se han incorporado una serie de medidas – algunas de ellas positivas y otras discutibles – en el Proyecto de Ley del Presupuesto 2019 las cuales se resumen en el siguiente cuadro:
En cuanto a las medidas discutibles, si bien es cierto el presupuesto de la función agropecuaria – correspondiente a los tres niveles de Gobierno – se incrementaría en 35% alcanzando los S/. 5,008 millones, no se explica en el Proyecto de Ley el motivo por el cual la PCM, entidad que interviene a través del Programa de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible – PIRDAIS, resulta siendo el sector que más se beneficiaría con este aumento pasando de un presupuesto de menos de dos millones de soles en 2018 a más de 800 millones de soles para el 2019. Recordemos que el objetivo del PIRDAIS, operado a través de DEVIDA, es buscar la reconversión de los cultivos ilícitos de coca a través del uso de cultivos alternativos y el reconocimiento de derechos de propiedad, ambos bajo una estrategia de desarrollo territorial. El Ministerio de Agricultura y Riego, con un presupuesto de S/. 2,022 millones para el 2019, cuenta actualmente con programas muy similares que apuntan al mismo objetivo como el de Reconversión Productiva de AGROIDEAS, el proyecto especial PROVRAEM y el proyecto de Catastro y Titulación de Tierras Rurales en su Tercera Etapa (PTRT3), los cuales se superponen a las actividades del PIRDAIS generando doble esfuerzo y desperdicio innecesario de recursos.
Por otro lado, este aumento del presupuesto de la función agropecuaria para el 2019 revela un preocupante retroceso de los recursos asignados para programas presupuestales dado que la proporción de recursos destinados a esta categoría presupuestaría respecto al presupuesto total se reduciría de 66% a 54%, mientras que las asignaciones presupuestarias que no resultan en productos (APNOP) aumentarían de 27% a 40%. Si queremos apuntar hacia una gestión pública moderna, articulada territorialmente y orientada a resultados en beneficio de la población, es imprescindible que el presupuesto descanse en programas presupuestales ya que a través de este instrumento la asignación de recursos tiene una estrecha vinculación con las principales líneas estratégicas de intervención del sector agricultura y no al revés.
Otro elemento discutible en el Proyecto de Ley es lo indicado en la 53ª disposición complementaria donde se faculta al Fondo Sierra Azul a cofinanciar proyectos de apoyo al desarrollo productivo. Recordemos que Sierra Azul – antes llamado Fondo Mi Riego – es un programa del Ministerio de Agricultura tiene como principal línea de acción garantizar la seguridad hídrica en el campo a nivel nacional a través del financiamiento de proyectos de infraestructura hídrica, siembra y cosecha de agua, riego tecnificado y estudios de pre inversión. Dicha modificación en el ámbito de acción de Sierra Azul desvirtúa su verdadera naturaleza programática, más aún, sabiendo que los recursos con que cuenta el fondo son insuficientes ante una enorme demanda de proyectos hídricos por parte de los gobiernos subnacionales de zonas ubicadas por encima de los 1,000 msnm el cual superaría los S/. 8,000 millones (4 veces el presupuesto del Minagri), sin embargo, el Proyecto de Ley contempla recursos por solamente S/. 284 millones, cifra menor a lo consignado en el 2018 (S/. 300 millones). En todo caso, se sugiere que la inversión en pequeña infraestructura de riego que se promueva con Sierra Azul este necesariamente vinculada a una propuesta de plan de negocio productivo si esperamos potenciar el impacto social de este tipo de intervención, o en su defecto potenciar la acción del Programa Agroideas impulsando aquellos planes de negocios donde se haya ejecutado pequeños proyectos hídricos.
Respecto a las medidas positivas, el Instituto Crecer considera un acierto la priorización de intervenciones de alto impacto social como el de heladas y friaje y el programa de reconstrucción frente a desastres naturales. Sobre el primero, las acciones del gobierno se reforzarían fundamentalmente en mejorar las condiciones de habitabilidad de las familias ubicadas en zonas críticas, así como también proteger los medios de vida de la población rural que se dedica a la ganadería en zonas altoandinas que son vulnerables a bajas temperaturas extremas, para lo cual se incrementaría el presupuesto en el 2019 hasta por S/. 230 millones (663% respecto al 2018) de los cuales 30 millones serán transferidos por el Ministerio de Vivienda al Ministerio de Agricultura para la construcción de cobertizos.
En cuanto a la segunda intervención, en materia de atención de desastres y reconstrucción, al igual que en el 2018 se faculta a los gobiernos subnacionales y universidades públicas a disponer hasta un 20% del canon, sobrecanon y regalías para financiar actividades vinculadas a gestión de desastres con fines preventivos (limpieza, descolmatación, defensas ribereñas, implementación de sistemas de alerta temprana, entre otros) con la novedad que para promover la gestión del riesgo de desastre se impulsará estudios e investigaciones a través de transferencias a organismos vinculados con este fin (INDECI, SENAMHI y INAIGEM) además del IGP que actualmente es la responsable del desarrollo de estas actividades. Asimismo, se asignarán en 2019 mayores recursos al Fondo para Intervenciones ante Ocurrencia de Desastres (FONDES) hasta por S/. 7,293 millones para la continuidad del proceso de reconstrucción frente a los episodios acontecidos en aquellas zonas afectadas por el Fenómeno El Niño Costero durante el 2017. Resulta oportuno sugerir para este tipo de intervención que el 20% de los recursos que no se ejecuten este año se utilicen en la adquisición de maquinarias por parte de los gobiernos regionales cuyos costos de operación y mantenimiento sean financiados con los recursos del programa presupuestal 0068.
Finalmente, para el Instituto Crecer es importante hacer hincapié que la efectividad del gasto público para elevar la competitividad del sector agrario y reducir la pobreza rural será mayor si los recursos utilizados por el actual gobierno se destinan a la provisión de servicios públicos agrarios (infraestructura, investigación, extensionismo, sanidad, promoción y comercialización, servicios de información, entre otros) más que a subsidios y/o mecanismos de protección arancelaria como las fallidas experiencias de compra de papa, la condonación de deudas financieras a través del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (Preda), el abaratamiento del crédito agropecuario vía Agrobanco y el Fondo Agroperu o la entrega de bonos agrarios pos FEN costero.
Sin embargo, resulta preocupante que la inestabilidad política que ha enfrentado este gobierno desde su inicio en julio del 2016, ha llevado a que se pierda continuidad en la ejecución de políticas y programas tan importantes para el sector como el cierre de la brecha de infraestructura de riego y la reconversión productiva y que dicho ruido político se traduzca en un menor ritmo de ejecución del presupuesto del sector agrario. Solo en lo que va del 2018, los niveles de ejecución de las inversiones no superan el 32%. Con estas proyecciones, es altamente probable que no se llegue a ejecutar más allá del del 65% del presupuesto de inversiones programado en el 2018.
