La experiencia peruana atendiendo desastres naturales

En el 2017, el norte del Perú vivió una de sus épocas más tristes. El Fenómeno El Niño Costero trajo consigo lluvias, huaicos y derrumbes que destruyeron más de 66,000 viviendas. El Estado peruano debió enfrentarse al reto de coordinar acciones de construcción, reconstrucción y prevención.

No obstante, poco más de seis años después, el panorama no es muy distinto. Según el informe del 26 de septiembre de la Comisión Multisectorial del Estudio Nacional del Fenómeno El Niño (ENFEN), para el verano del 2024, la probabilidad de ocurrencia de un Fenómeno El Niño Costero de una magnitud moderada/fuerte sería del 86% en promedio. Ante este muy probable escenario, compartimos algunas reflexiones sobre la acción del Estado frente a los desastres naturales.

Para contrarrestar los impactos generados por el Niño Costero del 2017, se creó a la Autoridad de Reconstrucción con Cambios (ARCC). Esta, tomando como insumo principal el catastro de daños reportados por los Gobiernos regionales y municipalidades (provinciales y distritales), elaboró el Plan Integral para la Reconstrucción con Cambios (PIRCC). El documento consideraba un presupuesto inicial de S/ 25,655 millones distribuidos entre actividades y proyectos de construcción/prevención (21%), reconstrucción (73%), soluciones de viviendas (4%) y fortalecimiento de capacidades de las unidades ejecutoras (2%).

Al principio, la ARCC tenía un rol meramente financiador y de monitoreo, donde los proyectos y actividades eran realizados por las unidades ejecutoras de los tres niveles de gobierno. De hecho, los primeros años (2017-2020) los resultados no fueron los esperados: se ejecutaba menos del 42% del presupuesto (Ver Ilustración N.° 1). Fue recién desde el 2020, con el Decreto de Urgencia 040-2019, que se le dio a la ARCC la competencia ejecutora de obras de gran envergadura, principalmente las de prevención (denominadas “soluciones integrales”), y las de reconstrucción en salud (establecimientos) y educación (colegios).

Esta nueva competencia vino con un marco normativo que dotó de herramientas de gestión innovadoras a la ARCC, tales como poder suscribir acuerdos Gobierno a Gobierno (G2G), realizar contrataciones mediante un procedimiento especial de contratación (PEC) e implementar una Oficina de Gestión de Proyectos (PMO).

Como resultado, en los años 2021 y 2022 la ARCC se erigió como la entidad pública de mayor nivel de ejecución de proyectos en el país: 79.2% de ejecución en el 2021 (S/ 1,987 millones) y 98.6% al año siguiente (S/ 3,293 millones). Si realizamos ese mismo ejercicio para los meses de enero a setiembre del año en curso, pareciera que la tendencia de crecimiento se mantiene, pues ha logrado ejecutar el 82.6% de su presupuesto (S/ 3,088 millones). Sería esperable que logre un nivel de ejecución casi total para fin de año (Ver Ilustración N.° 2). El reto, sin embargo, está en determinar qué significaban esos niveles de ejecución. Es decir, ¿qué se estaba priorizando?

La ARCC tenía la misión no solo de reconstruir lo afectado sino, sobre todo, de construir nueva infraestructura para prevenir desastres similares en el futuro. Sin embargo, su ejecución ha estado centrada en obras de reconstrucción en salud y educación. Del total ejecutado en el 2021, el 46.4% fueron obras de salud y educación y el 26.8% fueron obras de gestión de riesgos y emergencias. En el 2022, la prioridad en salud y educación fue mucho mayor, representó el 77% del total ejecutado, mientras que las obras de prevención fueron solo el 18.3% (Ver Ilustración N.° 3). Este año, la situación pareciera revertirse, pues el 34.5% fue destinado a obras de prevención y atención de emergencias, aunque debemos tomar en cuenta el escenario vivido (ciclón Yaku y presiones políticas para priorizar las obras de prevención).

Evidentemente, haber priorizado obras de educación y salud por sobre las de prevención de desastres pareciera no ser un mal en sí mismo. El tema es qué tan conscientes somos como nación sobre la importancia de diagnosticar, planificar y prevenir.

Una eficiente gestión de la inversión pública descentralizada depende de muchos factores. Entre ellos, la calidad de las instituciones, el capital humano involucrado y una buena coordinación y articulación entre las diferentes instituciones de los distintos niveles de gobierno. Sumado a ello, los retos actuales para los países son priorizar la inversión pública en infraestructura resiliente frente a los riesgos de desastres naturales producto del cambio climático. ¿Qué tan preparado está el Perú para estos desafíos?

Hace seis años nuestro país afrontó un desastre natural que, como respuesta, involucró un plan de atención de S/ 25,000 millones. A julio del 2023, este plan se ha convertido en uno de S/ 54,000 millones, y el próximo año es probable que enfrentemos un desastre natural de similar envergadura. Más allá de los montos, que son significativos y deben ser cuidadosamente observados, debemos también pensar en destinar fondos para prevenir, antes que solo reaccionar.

Realizado por: Jair Parihuana, analista senior de Videnza Consultores