La triada dialéctica en la ejecución de megaproyectos de infraestructura

Sin embargo, en los discursos oficiales del presidente Castillo y del premier Bellido, las referencias a priorizar nuevos proyectos de alto impacto ha sido tenue. La mayoría fueron referencias a proyectos en ejecución, salvo por el impulso de trenes para la costa y los andes. Lo que no sé ha dicho es bajo qué modalidad se implementarán, lo que determinará su éxito o fracaso.

Para eso, repasemos cómo se han implementado los megaproyectos en el Perú. Por largo tiempo, la tesis fue la obra pública tradicional. Una referencia lejana sería la proeza en la construcción del oleoducto norperuano con 800 km cruzando selva, sierra y costa construido en casi 2 años a fines de los 70s. Hoy la evidencia muestra una reducida capacidad de las unidades ejecutoras de gestionar proyectos de tal envergadura. La problemática es sistémica, desde el debilitamiento del perfil profesional hasta una regulación muy formalista, entre otros.

La antítesis que se postuló ante ello desde los 90s fue la de preferir para megaproyectos, de forma exclusiva, a la Asociación Público-Privada (APP). El problema fue su uso indiscriminado sin evaluar realmente el costo de que el Estado perdiese poder de decisión durante la ejecución y operación de proyecto complejos. Si bien es un mecanismo válido, ha tenido más efectividad en estructuras autofinanciadas que no contemplaban adquisiciones de predios relevantes como los terminales portuarios. En el resto, la baja capacidad de negociar (licitar) buenos contratos de concesión terminaron en generar en muchos casos altos sobrecostos al Estado.

A lo anterior se suma que desde hace varios años las APP presentan restricciones de índole estructural en su gobernanza. Quizás la más relevante sea un ProInversión incapaz de gestionar estructuraciones eficientes y creíbles. Basta citar proyectos como el Tren Huancayo-Huancavelica cuyo encargo inicial se dio hace 14 años y sigue sin adjudicarse. Un proyecto que lleva más de una década con decenas de versiones de contrato solo puede devenir en una nueva experiencia fallida. Lo más grave es que hablamos de una simple rehabilitación de 128 km de vías férreas, que no incluye nuevos tramos. Como este ejemplo, hay varios más.

Pero como suele ocurrir, el 2017 apareció como síntesis a esas dos realidades imperfectas una nueva modalidad: el impulso de megaproyectos bajo el mecanismo de gobierno a gobierno por asistencia técnica de una PMO (Oficina de Gestión de Proyectos). Quienes postulábamos en esos años desde el Estado el ampliar su uso a otros proyectos enfrentamos la oposición del MEF que creía que al no contar con una regulación detallada su uso no daría resultados. Precisamente su virtud es tener poca burocracia lo que en la práctica ha servido para incorporar en nuestro país modelos más transparentes y eficientes de licitación y de gestión contractual.

Hoy son pocos los que no reconocen que la modalidad de GaG (PMO) está permitiendo la ejecución en tiempo, alcance y costo de proyectos de gran envergadura. De hecho, el BCR indicó hace poco que el aumento de la inversión pública durante el 2021 y 2022 estará impulsado por el mayor gasto de la Autoridad de la Reconstrucción con Cambios (ARCC) a través de las obras bajo el GaG (PMO) con el Reino Unido. En solo 11 meses en que la ARCC opera como unidad ejecutora se ha ejecutado S/ 1.519 millones, un récord en la administración pública.

Ahora, el MEF deberá evaluar si tomará distancia de la gestión anterior que hace poco se resistía arrastrando los paradigmas del pasado a su uso en obras de alta rentabilidad social como las Líneas 3 y 4 del Metro de Lima o nuevos proyectos ferroviarios como los anunciados por el presidente Castillo, que de impulsarse de forma adecuada darían un salto al dinamismo económico para el país. La inversión en infraestructura genera retornos de largo plazo al país.

¿Pero por qué este mecanismo de GaG (PMO) es hoy una buena alternativa? Veamos algunas características que la hacen una herramienta útil para el gobierno actual en el corto plazo.

Primero, para la selección de países en un GaG se invita a los que lideran los rankings internacionales en la materia del proyecto. Ello ocurrió tanto en los Juegos Panamericanos, en el aeropuerto de Chinchero, en los hospitales Bernales y Lorena, la Reconstrucción con Cambios y las líneas 3 y 4 del metro de Lima. Esto garantiza que la capacidad de las unidades ejecutoras encargadas de los proyectos se multiplique desde el día uno. Las obras del aeropuerto de Chinchero bajo el GaG demoraron en licitarse 22 meses mientras que las del Jorge Chávez bajo una APP se estima demorarían 38 meses. ¿No es útil acaso que el MTC reciba la asistencia técnica de Corea cuyo principal aeropuerto es galardonado entre los mejores del mundo?

Segundo, el GaG encarga realizar a la PMO contratada la licitación internacional de las obras. Esto otorga un certificado de calidad en la gestión del proceso al usar, por un lado, reglas transparentes y eficientes (menos formalistas y que priorizan la capacidad técnica sobre el precio de la oferta) y el diseño de contratos internacionales como FIDIC y NEC (basados en la colaboración, con incentivos por ahorros de costos y manteniendo el poder de decisión del Estado durante la ejecución de la obra). El resultado en los GaG ha sido el atraer a contratistas internacionales en consorcio con locales ampliando así la competencia y sus capacidades.

Tercero, todos los GaG (PMO) contienen un plan de transferencia de conocimientos al equipo peruano. Esto genera la formación de talento humano en gestión de proyectos en nuestro país y es tarea aún pendiente del Ejecutivo el fortalecer los regímenes salariales de funcionarios que evite que luego los absorba el sector privado. Basta con ver el caso del GaG para los hospitales Bernales y Lorena donde Francia a través de la PMO viene realizando diversas capacitaciones en gestión de proyectos hospitalarios a funcionarios del PRONIS. En el índice de la OMS sobre sistemas de salud pública más eficientes del mundo, Francia figura en primer puesto y Perú en el 129. ¿No es acaso útil reforzar nuestra capacidad con el mejor del mundo?

La implementación de megaproyectos de infraestructura bajo un GaG (PMO) viene dando respuesta a la limitación que ha tenido la obra pública tradicional y la APP: el fortalecer a la unidad ejecutora en la toma de decisiones basadas en principios modernos de gestión durante todo el ciclo del proyecto. Me atrevo a pensar que, como el devenir circular de la triada dialéctica, que, de continuarse ese camino, a corto plazo podría devolverse la capacidad del estado de gestionar de forma eficiente y sin dilaciones las obras de alto impacto que tanto necesitamos.