Aún persisten importantes riesgos para la institucionalidad fiscal en 2025, ¿cuáles son?

Al cierre de la primera mitad de 2024, el déficit fiscal del Perú ascendió a 3.9% del PBI, el nivel más alto en más de 30 años. Esta cifra evidencia las preocupaciones sobre el deterioro fiscal de los últimos años y los riesgos de perder el grado de inversión.

Las reformas de la década de 1990 lograron estabilizar la economía y reducir el déficit fiscal de 8.9% a 1.6% del PBI entre 1990 y 2019. Sin embargo, la pandemia y las crecientes presiones de gasto en los últimos años han revertido estos avances, creando un panorama fiscal desafiante para el futuro cercano.

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Bonanza fiscal

La economía peruana se benefició del notable aumento en los precios de los commodities de 2002 a 2014. Como resultado, se produjo una mejora significativa en los ingresos fiscales, con un crecimiento anual promedio de 7.8% en términos reales.

Además, durante este período se registraron los únicos superávits fiscales del siglo y se logró una reducción considerable de la deuda pública, que pasó de 48.8% del PBI en 2002 a 19.8% del PBI en 2014. Estos buenos resultados macroeconómicos en el sector real, monetario y financiero llevaron a que entre 2008 y 2010 las calificadoras Moody’s, Fitch y S&P otorgaran el grado de inversión al país.

Durante el auge de los commodities, la recaudación en el Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) también se incrementó, alcanzando un máximo de 4.5% del PBI en 2014. Este fondo actúa como un respaldo financiero frente a crisis que puedan afectar al país.

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Deterioro de la posición fiscal

Luego del periodo de altos precios de los commodities, la economía peruana ha mostrado un déficit fiscal continuo.

Esto se explica por el aumento del gasto público, principalmente debido al incremento del gasto corriente, que pasó de representar en promedio un 14.3% del PBI entre 2002 y 2014 a 16.1% del PBI entre 2015 y 2023. Además, se comenzó a utilizar el FEF para enfrentar diversos eventos que afectaron la economía, como el fenómeno de El Niño en 2017 y el covid-19.

Con la llegada de este último, el deterioro fiscal se intensificó, alcanzando un déficit del 8.9% en 2020. Esto, acompañado de una agudización política, sentaron las bases para que entre septiembre de 2021 y marzo de 2022 todas las agencias reduzcan la calificación crediticia del país luego de 21 años.

En contraste, la reapertura económica y los mejores precios de los minerales permitieron menores niveles de déficit tanto en 2021 como en 2022. Sin embargo, estas mejoras se vieron comprometidas en 2023, ya que la brecha entre gastos e ingresos comenzó a incrementarse debido a un mayor gasto aprobado por el Congreso, los desembolsos destinados al rescate de Petroperú y los paquetes económicos para reactivar la economía.

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Por el lado de los ingresos, la caída en la recaudación se explicó por la recesión económica producto de la menor inversión privada y la desaceleración del consumo privado. Estos factores condujeron a un déficit fiscal de 2.8% del PBI al cierre del 2023, incumpliendo la regla fiscal del 2.4% para ese año.

A principios del 2024, este deterioro fiscal y la constante inestabilidad política tuvieron consecuencias significativas. Estos fueron algunos de los factores determinantes que llevaron a la agencia calificadora S&P a rebajar nuevamente la calificación crediticia del país en abril pasado, situando al Perú a un paso de perder el grado de inversión.

Las acciones de gestión de las finanzas públicas aún no reflejan una corrección concreta en el balance fiscal. Así, el déficit ha aumentado respecto del cierre del 2023 y se sitúa en 3.9% del PBI, un máximo desde 1992 sin considerar la pandemia, derivado de un gasto público que representa el 22.8% del PBI, mientras que los ingresos solo alcanzan el 18.9% del PBI.

Institucionalidad fiscal debilitada

Para la segunda mitad del 2024, se espera una progresiva recuperación de los ingresos públicos y una contracción significativa del gasto, especialmente en transferencias y bienes y servicios. Con ello, el déficit fiscal se reduciría de 3.9% a 2.8% del PBI en diciembre, en línea con la nueva regla aprobada. No obstante, hacia el 2025, aún persistirían importantes riesgos para la institucionalidad fiscal.

Recientemente, el MEF elevó el límite máximo del déficit fiscal para el 2025 de 1.5% a 2.2% del PBI y aplazó dos años -de 2026 a 2028- la consolidación a 1.0%. Esta medida se contradice con las proyecciones del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), las cuales sugieren que sí se hubiese podido cumplir en 2025 con la regla fiscal anterior, especialmente en un entorno de recuperación económica y mayores precios de los metales.

En línea con lo dicho por el Consejo Fiscal (CF), este aumento injustificado de la regla genera espacio para que se continúe incrementando el gasto en los próximos años. Además, le traslada el esfuerzo de consolidación fiscal al siguiente gobierno cuando hoy está en juego la calificación crediticia.

Este problema cobra mayor relevancia en un contexto donde la autoridad del MEF para administrar la hacienda pública parece haberse debilitado. Desde el Congreso, cada vez es más común la aprobación de leyes que afectan el equilibrio fiscal. Por ejemplo, según el CF, en los últimos cuatro años se aprobaron 101 leyes con un costo fiscal de S/86 mil millones.

Asimismo, en febrero, a través de la Ordenanza 2604, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) exigió al Ejecutivo que se respete su autonomía económica y financiera para emitir bonos por hasta S/4 mil millones. Según el CF, esto constituye un mal precedente que colisiona con la autoridad del MEF. A la fecha, el municipio ya cuenta con más del doble de deuda que la permitida regulatoriamente.

Si bien la MML está exceptuada de esa regla desde el 2017 ya que cuenta con dos calificaciones crediticias positivas, esa excepción no considera que ambas calificaciones asumen una garantía implícita por parte del Gobierno Nacional. El CF se ha pronunciado en contra de esta excepción.

Al límite

Pese a los problemas recientes, el Perú mantiene uno de los niveles de déficit y de deuda más bajos de la región. Por ejemplo, su ratio de pago de intereses sobre los ingresos fiscales es menor al de México y Colombia, y solo superior al de Chile. Además, aún cuenta con buenas calificaciones crediticias que reconocen su fortaleza fiscal y macroeconómica.

Sin embargo, las continuas presiones sobre el déficit y el deterioro progresivo de la institucionalidad fiscal podrían quitarle al país el grado de inversión. Ello elevaría los costos de financiamiento tanto para el sector público como para el privado, y haría más difícil la reactivación económica y el cierre de brechas sociales.

En este contexto, es imperativo fortalecer la institucionalidad fiscal y garantizar que las medidas económicas y fiscales sean sostenibles a largo plazo. Esto no es solo rol del Ejecutivo, sino del Congreso y todos los niveles de gobierno. Solo así se podrá asegurar la estabilidad económica del país y evitar los riesgos asociados con la pérdida del grado de inversión.

Fortalecer la credibilidad en el cumplimiento de las reglas fiscales

Por: Andrés Valqui Silva, Economista Senior del IPE

El MEF enfrenta un desafío inmediato: reducir el déficit fiscal al 2.8% del PBI cuando finalice el año para fortalecer su credibilidad en el cumplimiento de las reglas fiscales. Si bien la nueva meta fiscal de 2024 brinda un margen para poner disciplina en el manejo de las finanzas públicas, urgen medidas para incrementar la recaudación fiscal mediante el aumento de la base tributaria, reducir la ineficiencia del gasto y evitar nuevas medidas que comprometan indebidamente al gasto público.