Proyecto de Ley: mejoras en el procedimiento administrativo sancionador

El contenido del Proyecto de Ley 12138/2025-CR presentado por la señora congresista Jhakeline Katy Ugarte Mamani, en su fórmula legislativa, presenta una propuesta legislativa que refuerza los principios de legalidad, debido procedimiento y razonabilidad en el procedimiento administrativo sancionador peruano. Se trata de un relevante proyecto que aseguraría un sistema sancionador más previsible, justo y garantista.

Al tiempo de presentar comentarios dirigidos al Congreso de la República, comentamos a continuación los aspectos relevantes de este proyecto y formulamos una propuesta para que sea debidamente complementado, esperando que sea pronto aprobado y se perfeccione el artículo 230 de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General en los siguientes términos (marcados en negrita):

“Artículo 4. – Modificación de los Artículo 202 y 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General

Modifíquese los Artículos 202 y 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en el siguiente sentido:

(…)

Artículo 230. Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad. No hay sanción sin que la ley no lo establezca previamente en forma directa y expresa.

2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas. La violación de este principio acarrea la nulidad de todo lo actuado hasta el momento en que se dio lugar la violación en cuestión.

3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación:

a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;

b) La probabilidad de detección de la infracción;

c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;

d) EI perjuicio económico causado;

e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.

f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y

g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

Adicionalmente, la imposición de una sanción debe cumplir con el principio de proporcionalidad a efectos de que se evalúe que la misma sea idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto.

4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.

En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

(…)”[1] 

Esta propuesta de modificación del artículo 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General refuerza de manera significativa el marco de principios que rigen la potestad sancionadora administrativa, en clave del respeto de derechos humanos y de constitucionalidad. Ello pues introduce precisiones que consolidan el respeto de los administrados, la seguridad jurídica y la actuación de las entidades bajo parámetros estrictos de legalidad, debido procedimiento y razonabilidad, como corresponde a toda buena administración.

A saber:

i) En primer lugar, la incorporación de la fórmula “no hay sanción sin que la ley lo establezca previamente en forma directa y expresa” para especificar el numeral 1 del artículo 230 de la la Ley del Procedimiento Administrativo General robustece el principio de legalidad, eliminando cualquier margen de duda respecto a que solo la ley y no disposiciones reglamentarias o interpretaciones extensivas pueden establecer conductas que son objeto de sanción. Esta precisión contribuye con una aplicación más clara y previsible del derecho administrativo sancionador, asegurando que los administrados conozcan de manera cierta las consecuencias de sus comportamientos, con base en una ley o norma con rango de ley.

Este reforzamiento normativo se encuentra en plena coherencia con el principio general de libertad que rige en nuestro ordenamiento jurídico. En resguardo de dicho principio, tanto las personas naturales como jurídicas gozan de plena libertad en su actuación, siendo la Constitución y la ley los únicos límites válidos para condicionar, restringir o prohibir una conducta mediante su tipificación como prohibida y sancionable. Solo desde estos niveles normativos, que son los de mayor jerarquía, se puede justificar la imposición de sanciones por la realización de conductas prohibidas o por el incumplimiento de obligaciones. Por tanto, al remarcarse en la Ley del Procedimiento Administrativo General que es únicamente la ley o una norma con rango aquella que determina infracciones y sanciones, se asegura que las limitaciones a la libertad individual o empresarial respondan al vigente marco constitucional.

Esta modificación legislativa propuesta es indudablemente concordante con nuestra Constitución Política, cuyo texto implica necesariamente que las limitaciones a la libertad de actuación de las personas naturales y jurídicas se deben establecer solo por ley, así como las infracciones y sanciones administrativas. Nunca por reglamento o por normas inferiores:

“Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:

(…)

24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:

a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe.

(…)”.

ii) En segundo lugar, la propuesta otorga mayor fortaleza al principio de debido procedimiento al establecer expresamente que la vulneración de este principio acarrea la nulidad de todo lo actuado desde el momento en que se produjo tal vulneración. Ello, en particular, cuando ello implica que será nulo todo lo que haya violado la regla de imparcialidad objetiva que precisa que “[l]os procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”, también expresada en el numeral 2 del artículo 230 de la la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Esta disposición fortalece el ejercicio del derecho de defensa y genera un incentivo directo para que las entidades actúen con la máxima diligencia en el respeto de la imparcialidad -que es un derecho humano y constitucional- en las fases de instrucción y sanción que corresponden a un procedimiento administrativo; y, que deben estar siempre separadas y a cargo de órganos distintos que no coordinen criterios entre sí.

iii) En tercer lugar, la modificación sobre el desarrollo del principio de razonabilidad expresado en el numeral 3 del artículo 230 de la la Ley del Procedimiento Administrativo General es positiva. Además de los criterios ya previstos para graduar las sanciones, se incorpora la exigencia de evaluar la proporcionalidad en sus tres dimensiones —idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto—. Así, esta propuesta asegura que las sanciones no solo sean proporcionales en abstracto, sino que se apliquen como un medio adecuado y estrictamente necesario para proteger el interés público, evitando sanciones excesivas o innecesariamente gravosas para los administrados, evitando confiscatoriedad, expropiación indirecta y arbitrariedades exorbitantes en perjuicio de personas naturales y jurídicas.

iv) En cuarto lugar, de manera complementaria, en línea con las modificaciones planteadas es oportuno y se recomienda modificar la expresión del principio de tipicidad en la Ley del Procedimiento Administrativo General, con el fin de eliminar la cláusula que habilita excepcionalmente que instrumentos inferiores como un reglamento (que no goza de legitimidad democrática) puedan tipificar infracciones. Como se ha dicho previamente, solo la Constitución o la ley pueden establecer limitaciones a las conductas de las personas, tal como reconoce el artículo 2 de la Carta Magna, antes citado.

En consecuencia, para alinearse con el principio de legalidad, que se perfeccionará con la vigencia de este proyecto, el numeral 4 del artículo 230 de la la Ley del Procedimiento Administrativo General debiera modificarse para quedar así redactado (mostramos los cambios propuestos en negrita):

“Artículo 230. Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

(…)

4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal.

En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

(…)”.

Esta modificación adicional, que se debiera incluir en el proyecto, refuerza que la única fuente válida para establecer conductas sancionables debe ser una ley o un decreto legislativo, sin excepciones. Con ello se asegura que la potestad sancionadora de la Administración se ejerza únicamente dentro de los márgenes fijados por el legislador, conforme garantiza la Constitución Política en su artículo 2, al consagrar el principio general de libertad de conducta, que es un derecho humano y constitucional.

Lo antes propuesto garantizaría seguridad jurídica, previsibilidad y respeto al principio de legalidad; y, evitaría que mediante normas de rango inferior se creen nuevas obligaciones o infracciones que restrinjan de manera indebida la libertad de los ciudadanos.

Esperamos que este proyecto de ley sea pronto aprobado, contribuyendo con el perfeccionamiento del marco normativo peruano que debe resguardar el ejercicio de la ciudadanía y de la actividad empresarial, evitando que sea limitado por prohibiciones u obligaciones infra legales o afectado por sanciones exorbitantes.